A atuação da Administração enquanto particular no âmbito de jurisdição administrativa - Sílvia Faria 4.ºA subturma 3
Segundo um critério orgânico, a justiça administrativa compreende exclusivamente a resolução das questões de direito administrativo que sejam atribuídas à ordem judicial dos tribunais administrativos.
Antes de mais, figura-se essencial apresentar a noção de relação jurídica administrativa, que segundo a professora Isabel Fonseca no seu livro "Curso de Direito Processual Administrativo Teórico-Prático", corresponde à "generalidade das relações jurídicas externas ou intersubjetivas de caráter administrativo, sejam as que se estabelecem entre os particulares e os entes públicos, sejam as que ocorram entre sujeitos administrativos, podendo igualmente envolver-se apenas entidades privadas, desde que estas atuem numa ambiência de direito jus-administrativo, pressupondo-se a admnistratividade da relação por força desse direito que lhe é aplicável".
Ora, fica a pergunta de saber se foi atribuído à jurisdição administrativa a competência para conhecer de todas e apenas as questões de direito administrativo, e de forma exclusiva.
Para respondermos à questão começaremos por dar enfoque ao artigo 212.º/3 da CRP. Estaremos perante uma reserva absoluta da jurisdição atribuída aos tribunais administrativos no sentido em que só podem julgar questões de direito administrativo, e de forma exclusiva? O Tribunal Constitucional tem vindo a entender que existe uma reserva negativa ou de exclusão aplicável aos tribunais não judiciais, no sentido em que apenas poderiam julgar questões que lhes fossem constitucionalmente atribuídas, devendo considerar-se inconstitucional as leis que conferissem aos Tribunais Administrativos competência para conhecer de outras questões que não fossem emergentes de relações jurídicas administrativas. No entanto a doutrina surgiu em sentido inverso defendendo a atribuição à jurisdição administrativa da competência para julgar ações de responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão privada da Administração, devido à crescente utilização de mecanismos de direito privado pela Administração no exercício da função administrativa, bem como a atribuição da competência para conhecer litígios decorrentes da atividade no âmbito de outras funções estaduais, tendo-se observado ultimamente a atribuição expressa aos Tribunais Administrativos da resolução de litígios não incluídos na clausula geral do artigo 212º/3 CRP.
Mas e relativamente ao facto de as questões de direito administrativo serem ou não do âmbito de competência exclusiva dos Tribunais Administrativos? A doutrina tem-se mostrado dividida, surgindo quem defenda a presença de uma reserva absoluta no artigo 212º/3 CRP, só sendo possível atribuir a competência a outros Tribunais por via constitucional ou em estado de necessidade (posição seguida por MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA), no entanto há quem acredite numa posição mitigada admitindo essa remissão da competência para outros Tribunais que não os administrativos quando esteja em causa direitos fundamentais dos cidadãos (posição seguida por FREITAS DO AMARAL). No entanto, o professor JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, e no mesmo sentido, SÉRVULO CORREIA, parecem entender que a cláusula prevista no artigo supracitado corresponde apenas a uma regra definidora de um modelo típico, correspondendo tão-somente a uma obrigação de respeitar o núcleo essencial da organização material das jurisdições. Em síntese, a ver do autor a interpretação mais razoável a fazer do preceito constitucional é o de que visa apenas consagrar os Tribunais Administrativos como os Tribunais Comuns em matéria administrativa, tendo estado na base da reforma legislativa de 2002 que redefiniu o âmbito da jurisdição administrativa.
Além da CRP, o âmbito da jurisdição administrativa também é delimitado através do ETAF, nomeadamente no seu artigo 4.º. Este artigo tem sido alvo de controvérsias ao longo dos anos devido ao facto de a sua enumeração não ser taxativa, utilizando-se conceitos imprecisos. No entanto, importa referir que o artigo 4º do ETAF configura uma norma geral suscetível de ser derrogada por via de legislação especial, podendo assim dizer-se que no âmbito de jurisdição administrativo inclui-se todos os litígios que versem sobre matéria jurídico-administrativa e cuja apreciação não seja expressamente atribuída por norma especial à competência de tribunais não administrativos.
Dando especial atenção à alínea i) do artigo 4-º do ETAF, a mesma refere que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: “Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime”. Ora, durante muito tempo a condenação da administração à remoção de situações constituídas em via de fato, sem título que as legitime, era qualificado pela jurisprudência como um litígio pertencente à jurisdição comum, vigorando a ideia de que a Administração estaria a atuar como qualquer outro particular, logo, regida pelo direito privado. No entanto, foi com a reforma de 2015 que o ETAF passou a atribuir a competência para dirimir litígios decorrentes de situações de facto, considerando a doutrina tradicional que se trata de um litígio relativo a uma relação jurídica administrativa e não apenas uma questão de direito privado. Um dos exemplos mais presentes no nosso quotidiano trata-se da situação em que há a ocupação e/ou utilização pelas entidades expropriantes (ou beneficiárias da expropriação), de bens imóveis não abrangidos pela declaração de utilidade pública para a construção de obras públicas, mas fisicamente contíguos aos que hajam sido objeto de expropriação. Segundo a maioria doutrinária, para que a situação esteja abrangida pela jurisdição administrativa deve a Administração estar em flagrante ilegalidade e violação dos direitos de um particular, de tal forma que seja “manifestamente insuscetível de ser referida ao exercício de um poder pertencente à administração”.
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