Fundamento da Jurisdição Administrativa – Princípio da Especialização - Inês Antunes

    Na ordem jurídica portuguesa encontramos dois tipos de jurisdição. Por um lado, temos os tribunais judiciais que integram a jurisdição judicial ou comum, aos quais compete o julgamento das matérias cível, criminal e ainda exercer jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. Por outro lado, temos os tribunais administrativos e fiscais, integrados na jurisdição administrativa, aos quais cabe dirimir litígios em matéria administrativa e fiscal. Esta repartição de competências é feita pela Constituição nos artigos 211º e 212º, respetivamente. 

    Primeiramente, antes de iniciar o tema sobre o fundamento da existência de uma jurisdição autónoma em matéria administrativa, importa abordar as várias fases da história da Justiça Administrativa. 

    A Justiça Administrativa nasce com a Revolução Francesa, no século XVII. Fase da história que levou os Revolucionários a proibirem os tribunais de julgar a administração e, a par desta novidade, fala-se na ideia de separação de poderes. Note-se no paradoxo: por um lado, a administração confundia os poderes de administrar e julgar, portanto, temos uma total promiscuidade; por outro lado, defendia-se a distinção entre a função legislativa, judiciária e executiva. Este é um período da história definido pelo Professor Vasco Pereira da Silva, como o “pecado original” do contencioso administrativo, onde vigorava o sistema do administrador-juiz, pois os órgãos administrativos julgavam-se a si próprios. No século XIX, ocorreu uma jurisdicionalização do contencioso ou momento de “tribunalização”, isto significa que os verdadeiros tribunais administrativos foram criados, contudo, foi uma fase de transição, pois ainda não existia plenitude de poderes por parte do juiz. A terceira e última fase, influenciada pela II Grande Guerra, proporcionou um novo modelo que pretendeu superar a experiência totalitária. Os alemães adotaram uma Justiça Administrativa, na qual surgiram os verdadeiros poderes dos juízes, associados a uma tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares. 

    Esta ideia de tutela plena e efetiva foi instaurada, primeiramente, ao nível das Constituições e, posteriormente, na Europa, marcando o final dos anos 80, através do fenómeno da europeização do processo administrativo, na tentativa de criar um direito comum na Europa. Nesta fase, verdadeiramente, podemos falar em Justiça Administrativa, no sentido em que há uma efetiva alteração do processo. Cabe referir, quanto a Portugal, que a tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares concretizou-se no designado “artigo perfeito” da Constituição, 268º n. º4.

    Numa analogia do Professor Vasco Pereira da Silva, torna-se fácil compreender o que sucedeu ao longo dos anos. O Professor considera que se deu uma “revolução coperniciana” uma vez que deixa de ser a Administração a ocupar o “centro” dando lugar ao Processo Administrativo, com um sistema de plena jurisdição. 

    Uma boa metodologia para compreender a ratio da existência da justiça administrativa é, em primeiro lugar, olhar para a fundamentação apresentada pela França onde a “metamorfose” teve a sua origem. Ora, França, defendeu uma jurisdição administrativa independente e separada dos tribunais comuns, por entender que, os litígios entre a Administração e os particulares não podiam ser resolvidos por um estranho à relação administrativa. Esta ideia foi defendida igualmente em Portugal por Marcello Caetano, durante o Estado Liberal, partindo da lógica de que os litígios onde a Administração estivesse envolvida deviam ser julgados por autoridades administrativas, pois não seria concebível os tribunais judiciais forçarem o Estado a cumprir determinada sentença. Esta é uma ideia que faz parte do passado, uma vez que, se afirmou no chamado Estado Administrativo e vivemos hoje no Estado de Direito. Conclui-se então, que este fundamento não será certamente suficiente nem o mais acertado. 

    Deste modo, mantém-se a questão primordial de saber qual o fundamento que levou o legislador constitucional a adotar uma dualidade de jurisdições, impondo uma jurisdição administrativa autónoma. 

    O fundamento assenta no Princípio da Especialização. De acordo com o Professor Afonso Queiró, conforme escreveu em 1976, os defensores da jurisdição administrativa substituíram o seu fundamento, assente na separação de poderes, pela seguinte ideia: “entregar o julgamento das questões de direito administrativo a quem possa ter um conhecimento exato desse direito, do funcionamento dos serviços públicos e das conveniências práticas: os tribunais judiciais, especializados no cível e no penal, não possuem essa aptidão”. Acrescentou ainda que, existiam muitas lacunas no direito administrativo e os tribunais judicias teriam pouca preparação para a sua integração. 

    Note-se, que esta ideia de princípio da especialização, predomina até à atualidade. Exemplo disso, é a necessidade de um conhecimento profundo e densificado dos princípios do direito administrativo e das realidades a que este se aplica, de modo a garantir uma boa aplicação da justiça ao caso concreto. Veja-se, por exemplo, a ideia de interesse público, que não existe na relação entre dois particulares, pois as partes defendem os seus próprios interesses. Na relação jurídica administrativa uma parte defende o interesse público, idealmente não será o seu interesse particular, mas antes o de um ente superior, ou seja, a Administração como um todo.

    Importa agora referir as objeções feitas a esta posição. Por um lado, existe a ideia, a meu ver facilmente superável, de que as diferenças entre o direito privado e o direito administrativo se tem vindo a diluir. Entende-se que, ao longo dos anos, tem havido uma evolução das instituições do direito administrativo, porém isto não leva a que se confunda direito privado e administrativo (integrado no público). Por outro lado, a segunda objeção, prende-se com a ideia de que o princípio da especialização não implica, necessariamente, o aparecimento de uma ordem jurisdicional autónoma. Veja-se a este propósito, o exemplo de Espanha, que defendendo a especialização não criou uma jurisdição autónoma, houve somente uma divisão dentro da mesma ordem jurisdicional única. Para responder a esta objeção, o principal argumento será o facto da especialização de que tenho vindo a falar poder ter diferentes modos de concretização consoante a unidade ou não de jurisdições. A ideia de unidade, associada ao princípio da universalidade do poder judicial, representa um menor compromisso com a especialização, já a pluralidade de jurisdições apresenta uma maior concretização da especialização. 

    Em suma, o Professor Vasco Pereira da Silva considera que a forma de organização dos tribunais portugueses não será uma questão arbitrária por parte do legislador, pois existem fundamentos. Em termos práticos, por um lado a especialização da jurisdição e, consequentemente, dos juízes em matéria unicamente administrativa permite que se sintam mais preparados e confortáveis para dirimir os litígios. Por outro lado, também os particulares verão os seus interesses tutelados com uma maior precisão e acautelados. Por fim, considero que a pluralidade de jurisdição atenua a acumulação de processos judiciais, pois são repartidos pelas diferentes jurisdições. 

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

SILVA, Vasco Pereira da O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina 2008

Artigo do Professor Pedro Velez, Professor convidado da Nova Direito/Investigador do CEDIS, O fundamento da jurisdição administrativa portuguesa

Inês Antunes

N.º 61043