Análise do artigo 71º CPTA – Poderes de Pronúncia do Tribunal

 

No domínio administrativo prevê-se um princípio primordial de separação de poderes que deve ser respeitado, essencialmente entre a Administração Pública e os Tribunais. No fundo, é feita uma limitação das áreas de atuação destas entidades por forma a haver controlo da legalidade subjacente.

Antes de prosseguir para a questão central, importa aludir ainda ao regime consagrado em Portugal, no qual os Tribunais Administrativos detêm poderes de pronúncia limitados, consubstanciando uma conformidade com o princípio explanado no artigo 3.º do CPTA – o princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos, que conjetura e acarreta que aos Tribunais Administrativos seja, efetivamente, reconhecido poder para emitir todo o tipo de pronúncias contra a Administração.

Por conseguinte, este preceito legal parece olhar para o Contencioso Administrativo ainda numa perspetiva clássica, pois apesar de apontar para a separação de poderes e o controlo da legalidade, acaba por não atender ao mérito. Todavia, evidencia-se uma reinterpretação do princípio da separação de poderes e aprofunda-o, visto que é na apreciação da legalidade, por meio de normas e princípios, que se verifica o controlo do mérito.

Nesta linha, o n.º 2 do artigo 3.º em conjugação com os artigos 66.º e ss. do CPTA, admitem que o Tribunal possa conceder indícios sobre a forma concreta de exercício do poder discricionário. Ora, isto é criticado por, de certa forma, se estar a restringir a discricionariedade até à sua inexistência[1]. Vejamos, o juiz controlando o poder discricionário, não haverá liberdade na Administração, dado que as decisões são feitas na sequência de uma vontade normativa definida pela Ordem Jurídica. No entanto, repare-se que o artigo 71.º do CPTA vem possibilitar ao juiz apenas balizar as escolhas do caso concreto.

Há, então, uma regra comum a todo o Contencioso Administrativo, nomeadamente, o respeito pelo princípio da separação de poderes (subjacente ao próprio 71.º CPTA), na medida em que existe necessidade de estabelecer barreiras claras entre aquilo que cabe ao poder judicial e aquilo que é da competência da Administração Pública, devido aos traumas já conhecidos neste âmbito.

Desta feita, os verdadeiros Tribunais Administrativos, por força deste princípio, não podem administrar, pelo que devem limitar-se a julgar as ações e/ou omissões da Administração Pública, e não se substituir a esta por completo. Sucede que, isto torna-se árduo quando falamos em ações administrativas de condenação à prática do ato devido (71.º, nº 1 vs 71.º, nº 2 do CPTA).

Ora, quando falamos numa ação administrativa de condenação é algo de novo no Contencioso Administrativo que acaba até por modificar a sua natureza, porque se permite a condenação da Administração por meio de uma pretensão do particular (um meio processual exclusivamente subjetivo) que é de grande amplitude (vale também contra omissões – a não atuação da administração; ou contra atos de conteúdo negativo – basta o indeferimento parcial).

A pretensão condenatória nasce na situação em que a Administração não sacia exigências orientadas ao exercício de atos administrativos. Ademais, o seu objeto é a “pretensão material do interessado” que, basicamente, corresponde à relação jurídica material tal como configurada no momento em que a decisão vai ser proferida, para que não haja desfasamento entre o que está em juízo e a própria relação material (66.º e 71.º CPTA), - o autor faz valer a sua posição subjetiva na relação jurídica administrativa na defesa de interesses próprios feridos pela omissão ou atuação ilegal da Administração.

Numa ação deste tipo, o tribunal ultrapassa a questão do ato em si e faz um juízo material sobre a situação controvertida, através da apreciação da existência do direito do particular, procedendo à determinação do conteúdo do comportamento devido por parte da Administração. A este propósito distingue-se as atuações da Administração discricionárias (que são, de resto, quase todas) e as vinculadas (que existem sobretudo em sede de Administração Tributária). Deste modo, sendo a discricionariedade administrativa a imperar, o Código estabelece limitações ao poder judicial, não podendo o Tribunal determinar o conteúdo do ato (3.º, n.º 1 e 71.º, n.º 2 do CPTA).

Assim, resta perguntar qual a extensão dos poderes de pronúncia que o Tribunal tem, afinal, neste domínio?

Como já foi mencionado, o artigo 71.º do CPTA reitera a regra geral mencionada no artigo 95.º do mesmo diploma, em que ao Tribunal incumbe pronunciar-se sobre a pretensão material do interessado na sua completude.

Acontece que, o artigo 71.º CPTA espelha uma situação de fronteira entre o domínio de administrar (função administrativa) e o domínio de julgar (função jurisdicional). Isto dito, parece de reter que, por um lado, o Tribunal não pode, nem deve intermeter-se no campo próprio correspondente à prática de poderes discricionários pela Administração, honrando o princípio da separação de poderes, e, por outro lado, não pode deixar de ditar e aplicar o direito na dimensão das normas e princípios jurídicos invocados para solucionar conflitos jurídico-administrativos, pelo que competirá a esta entidade impor todas as vinculações a serem observadas pela Administração para emissão do ato devido. Assim, as sentenças devem, não só punir na prática de um ato administrativo correto, como também, determinar a extensão e balizas das vinculações legais.

Dito de outro modo, o sentido deste preceito pressupõe que os Tribunais Administrativos não possam julgar da conformidade ou oportunidade da atuação administrativa (3.º, n.º 1 CPTA), sem, contudo, deixarem de exercitar a sua função jurisdicional de forma plena, pronunciando-se acerca dos modos como a Administração deve definir o Direito por meio de ato administrativo que lhe cumpra emitir.

Já no n.º 2 do artigo 71.º do CPTA vem-se possibilitar a condenação da Administração à prática de atos de conteúdo discricionário, desde que a emissão desses atos seja devida. Ou seja, para que o juiz conheça do direito do particular na sua totalidade poderá avaliar o exercício do poder discricionário, limitando-o. Note-se que o Tribunal não se faz substituir à administração, apenas se limita a explicitar quais as barreiras que a Administração Pública deve observar no momento da prática do ato de decisão (porque não pode ser proferida uma pronúncia substitutiva do ato administrativo).

Finalizando, o artigo 71.º do CPTA clarifica que as pronúncias judicias neste tipo de ações são pronúncias condenatórias, pois não se limitam apenas a reforçar a necessidade de uma atuação por parte da Administração Pública como também demarcam as vinculações a serem prosseguidas, sem esquecer que os termos desta condenação têm de ser analisados consoante se esteja perante situação discricionária ou vinculada, e, quanto maior for a discricionariedade mais sensibilidade haverá, sob pena de violação do princípio de separação de poderes. Se não houver discricionariedade, não haverá problema se o Tribunal se substituir à Administração Pública, condenando-a à prática do ato devido.

Bibliografia:

- SILVA, Vasco Pereira da “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009

- ALMEIDA, Mário Aroso de “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, Coimbra 2013

- ANDRADE, José Vieira de “A Justiça Administrativa”, Almedina, Coimbra 2012

- https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/ebook_processoadministrativoii_isbn_actualizado_jan2012.pdf (páginas 99 a 116)

 

Aluna: Joana Carolina Rodrigues Freitas (nº 61025); Turma B; sub-turma 3

 

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[1] Mário Aroso de Almeida: faz-se uma redução da discricionariedade a zero – a possibilidade de escolha dada pela lei, no caso concreto levava a que só se pudesse escolher uma. Apesar de o juiz não se substituir, delimitava as escolhas que podiam ou não ser feitas.  

Vasco Pereira da Silva: o legislador permite que mesmo quando não há apenas uma única solução possível para o caso, o juiz necessita de esclarecer as vinculações e condenar a Administração a agir segundo uma delas. O juiz é sempre obrigado a determinar um conteúdo para a atuação administrativa (é o mesmo que dizer que goza da possibilidade de controlo do poder discricionário). Porém, não há muitos casos, na realidade, em que juiz tenha feito uso deste poder.