A delimitação no âmbito da jurisdição administrativa em relação à função política e legislativa (artigo 4º, nº 3, alínea a) do ETAF) - Altinino Tomás Gonçalves, nº 61186

No domínio do estudo dos pressupostos processuais relativos aos Tribunais Administrativos e Fiscais, a competência em razão da jurisdição marca um relevo no funcionamento do Processo Administrativo. Este conceito tem por base o estabelecimento de quando é que uma ação deve ser intentada perante a jurisdição administrativa e fiscal, e não perante tribunais judiciais. O regime está regulado no artigo 4º do ETAF, no qual são levantadas questões doutrinárias relativas aos litígios integrados no nºs 1 e 2 deste preceito, e também no que toca à exclusão de certos litígios que tenham por objeto determinados atos não complacentes no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (nºs 3 e 4).

Este comentário tem como propósito abordar a problemática inserida no nº 3 do artigo 4º do ETAF, referente à sua alínea a), que exclui do âmbito da jurisdição a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de “atos praticados no exercício da função política e legislativa.” O que, por outras palavras, significa que não é possível a impugnação direta de atos legislativos nos tribunais administrativos, tal como de atos inseridos na função política. De uma ótica constitucional, esta lógica insere-se no princípio da separação de poderes. Não perdendo o foco central deste comentário, não faria sentido que atos legislativos emanados através do poder legislativo fossem julgados em tribunais administrativos, dado que a Administração se insere essencialmente no poder executivo do Estado.

Contudo, existem exceções que se revelam a ter em conta: no que concerne à impugnação de atos legislativos nos tribunais administrativos, há situações em que atos legislativos contenham decisões materialmente administrativas, e por isso, do ponto de vista material, não são uma manifestação do exercício da função legislativa. O artigo 52º, nº 1 do CPTA, e o artigo 268º, nº 4 da CRP admitem a impugnabilidade de todos os atos administrativos, independentemente da sua forma.

Relativamente à delimitação dos atos inseridos na função política, a questão vai mais longe, dado que, do ponto de vista da função legislativa, esta questão é de simples solução visto que no artigo 112º da CRP estão identificados e elencados os tipos de atos legislativos (lei, decreto-lei e decreto legislativo regional), o que não acontece com a função política. Antes demais, é importante perceber que o controlo de atos políticos é efetuado apenas politicamente e não pelo poder jurisdicional. Para entender melhor esta noção, apraz analisar como é que a função política se materializa, para no fim concretizarmos e percebermos a sua delimitação no âmbito da jurisdição administrativa.

De acordo com alguma doutrina tradicional (onde se incluem os professores Marcello Caetano e Sérvulo Correia), e jurisprudência (acórdão do STA de 5 de dezembro de 2007, Proc. 1214/05; e acórdão do STA de 13 de julho de 2021), “a função política corresponde à prática de atos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da coletividade.” Desta versão retira-se que a função política compreende a função legislativa, já que o propósito desta última vai ao encontro daquela definição.
Considera outra parte da doutrina (nomeadamente o professor Mário Aroso de Almeida e Afonso Rodrigues Queiró), que esta definição tem como base uma interpretação ampla e extensiva do que é a função política. Consideração esta que se entende, visto que uma das consequências de não interpretar restritamente este conceito remonta a um dos “traumas” e lutas contra a invocação de motivações políticas para limitar os poderes de fiscalização da legalidade da Administração pelos tribunais administrativos.

Importa, então, identificar na expressão do exercício do poder político quais os tipos de atos que estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
Adota-se, assim, a posição do professor Afonso Rodrigues Queiró que divide a atividade estadual em duas parcelas:

·         A que representa o exercício das faculdades soberanas, sem qualquer mediação em relação à constituição;

·                    E a que materializa os poderes diretamente conferidos pela constituição, ou seja, como produto do exercício dos poderes soberanos. Os atos que representam o exercício de faculdades diretamente conferidas pela constituição são:

ü  De caráter geral e abstrato (leis ordinárias);

ü  De caráter individual e concreto (os atos políticos ou de governo).

O que resulta que a atividade política e a atividade legislativa estão no mesmo plano relativamente à constituição: o poder legislativo é competente para fazer leis ordinárias e também possui competência política (artigo 161º da CRP), no domínio das suas atribuições de controlo político do Governo, dado que é o principal órgão da Administração. Mas este controlo político não se imiscui com os atos políticos ou de governo a cargo do poder executivo, que são praticados sem sujeição à lei ordinária, i.e., todos os atos deste poder que não de aplicação ou atuação de lei ordinária são de considerar “atos de governo” ou “atos políticos”. A atividade política do Executivo é a constituição em ato - não a lei em ato, como sucede com a atividade administrativa, sendo indiscutível que a função administrativa se reporta a um momento posterior uma vez que se destina a aplicar as orientações gerais traçadas pela função política.

Resulta do exposto que, como defende o professor Afonso Rodrigues Queiró, não podem ser substancialmente considerados políticos ou de governo os atos da administração indireta nem os atos da competência dos órgãos subalternos do poder executivo, pois estes atuam sob a lei ordinária.

E, agora sim, estamos em condições de apresentar quais os tipos de atos praticados no exercício da função política que estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal. O professor Rodrigues Queiró agrupa-os em duas categorias:

·          Atos respeitantes à política externa do Estado e à segurança externa: negociação, conclusão, ratificação e interpretação de tratados, por exemplo;

·                        Os chamados “atos auxiliares de direito constitucional”, que são “os atos do Executivo destinados a pôr a constituição em funcionamento” (geralmente praticados pelo Presidente da República ou pela Assembleia da República – nomeação/exoneração do Primeiro-Ministro ou a dissolução da Assembleia da República).

Conclui-se que uma abordagem restrita no plano da delimitação das funções estaduais - e neste caso, do que possam ser ou não atos políticos -, é a forma mais útil e garantidora do que são os fins do Estado de Direito, incluindo o princípio da separação de poderes e - o que nos importa mais neste comentário - a competência em razão da jurisdição administrativa e fiscal.

 

Bibliografia:

- AROSO DE ALMEIDA, Mário. Manual de Processo Administrativo

- VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos. A Justiça Administrativa

- Acórdão do STA de 5 de dezembro de 2007, Proc. 1214/05; e acórdão do STA de 13 de julho de 2021

 

Altinino Tomás Gonçalves, nº 61186, subturma 3