A Responsabilidade Administrativa no Âmbito do SNS - Inês Fernandes, n.º60809

A prossecução do interesse público é um dos princípios basilares da atividade administrativa. Por esta via, a responsabilidade direta do Estado e demais entidades públicas, decorre do princípio do Estado de Direito, sendo característica irrenunciável da natureza intervencionista de um Estado Social.

Esta responsabilidade tem um duplo fundamento: a vinculação da administração pública aos direitos fundamentais dos cidadãos, artigo 18º Constituição da República Portuguesa, doravante CRP e, o princípio do respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos particulares, sendo que a Administração visa a prossecução do interesse público, artigo 266º CRP, assim como o respeito pelo princípio da legalidade.

A Lei n.º 67/2007, referente às Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, doravante RCEE, veio dar resposta ao imperativo constitucional presente no artigo 22º da CRP, com a epigrafe “Responsabilidade das entidades públicas” acolhendo, igualmente, algumas soluções que vinham a ser firmadas pela jurisprudência.

As pessoas coletivas administrativas, atuam através de pessoas físicas, que são titulares de órgãos e agentes. Como estes também praticam atos de índole estritamente privada, sendo que esses atos podem provocar danos, coloca-se o problema da delimitação da responsabilidade. Por um lado, a responsabilidade administrativa de pessoas coletivas administrativas e dos titulares de órgãos e, por outro lado, a responsabilidade estritamente pessoal destes últimos.

Para melhor entender cumpre-nos clarificar alguns conceitos. Para a aplicação deste regime é necessário estarmos perante um critério funcional, ou seja, temos de ter uma pessoa pública coletiva e que esta esteja a praticar atos ao abrigo da função pública.

Por esta via, é importante perceber que as atividades de gestão pública são todas aquelas em que transparece o poder de autoridade, característico da intervenção de uma pessoa coletiva pública.

Quer no caso da qualificação dos atos de ges­tão pública, quer no caso da delimitação da função administrativa, o critério continua a parecer equi­valente: o núcleo central da resolução do problema passa por saber se a atuação do agente era ou não regulada por normas de direito público/adminis­trativo e se estava ou não integrada no exercício de funções públicas.

Vamos restringir a nossa análise aos Hospitais que fazem parte do Serviço Nacional de Saúde. Estão estes sempre abrangidos pela égide dos tribunais administrativos?

A “saúde” vem determinada no artigo 64º da CRP, sendo que o n.º2 do artigo elencado, designa que o direito à proteção da saúde é realizado através de um serviço nacional de saúde. A proteção desde direito é tarefa fundamental do Estado, nos termos do artigo 9.º, alínea d) CRP.

Sendo o Serviço Nacional de Saúde um mecanismo para proceder à proteção daquele que é um direito fundamental, os atos praticados por este caem dentro do âmbito dos «atos de gestão pública».

Tem o Su­premo Tribunal Administrativo, considerado que “quem recorre a um estabelecimento de saúde pública fá-lo ao abrigo de uma relação jurídica administrativa de utente, modelada por lei, submetida a um regime jurídi­co geral estatutário, aplicável, em igualdade, a todos os utentes daquele serviço público, que define o conjunto dos seus direitos, deveres e obrigações”.

Apraz-nos destacar também o Ac. Tribunal dos Conflitos de 4/11/2009: “São competentes os tribunais administrativos para o conhecimento de acção proposta contra um médico de um hospital integrado no Serviço Nacional de Saúde e uma seguradora em que é pedida indemnização pela prestação deficiente de cuidados de saúde, no âmbito das suas funções de médico oftalmologista ao serviço do hospital” (sublinhado nosso).

O artigo 211º/1 CRP estabelece a regra no sentido que os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.

Por seu lado, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, doravante ETAF, no seu artigo 4°, n.º1, alínea a),  ao precisar a competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, prescreve que compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham por objeto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos diretamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal, ou decorrente de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal.

Sendo que na alínea h), do artigo supra mencionado, refere que compete à mesma ordem de tribunais a apreciação de litígios que tenham por objeto a responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos.

Resta saber então, se dado ao exposto, é sempre o SNS demandado em sede administrativa, ou se por vezes pode ocorrer uma responsabilidade pessoal imputada diretamente ao particular (funcionário) em sede de tribunais judiciais.

Ora vejamos, o professor Jorge Miranda, acredita que a norma do artigo 22º CRP, abrange tanto a responsabilidade por factos lícitos como ilícitos, a responsabilidade por ofensa de quaisquer direitos e interesses legítimos, a responsabilidade objetiva e subjetiva, a responsabilidade por atos da administração e de órgãos  de outras funções do Estado e de uma responsabilidade nem sempre solidária. Escreveu que “Tal deve ser a extensão do princípio em Estado de Direito, mesmo se a sua explicitação ou a sua concretização não são imediatas, nem fáceis e dependem da lei.”

Acredita, José Mesquita, que existe responsabilidade passiva (entidade/titular), pelo que qualquer um deles responderia pelo integral cumprimento da obrigação (relações externas), sem prejuízo do direito de regresso (relações internas). Assim, o lesado poderá escolher se demanda o Estado ou entidade publica, o titular do órgão, ou seja, o funcionário, ou ambos.

Por esta via, é possível concluir que uma qualificação como ato de gestão pública, face ao RCEE, não afasta a possibilidade de aplicação de normas do Código Civil, em particular dos artigos 798º e seguintes, em concurso, atento o concurso de títulos de imputação, com o regime da lei n.º 67/2007.

Agora, exposto o regime, cumpre-nos fazer uma análise critica sobre o mesmo. A nosso ver, faz sentido responsabilizar o ente administrativo quando o erro, que subjaz à prática do facto, é causado por via de um problema de organização administrativa.

Por outro lado, quando a administração oferece todas as condições necessárias para que se dê o desenvolvimento correto da prática e é o particular, que ao serviço da administração, comete o erro, torna-se difícil aceitar, a nosso ver, a imputação que caia dentro do âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos.

 Bibliografia:

Barbosa, M. M. (2017). Responsabilidade Civil Médica nos Tribunais Administrativos, em Portugal . pp. 33 - 48.

Brochado, A. F. (junho de 2015). A Responsabilidade Civil do Estado no Exercício da Função Jurisdicional . p. 55.

Matos, M. R. (2007). Direito Administrativo Geral, Atividade Administrativa Tomo III. Lisboa: Dom Quixote .

Otero, P. (2016). Direito Procedimento Administrativo . Lisboa : Almedina.

Ribeiro, V. (11 de 07 de 2014). Responsabilidade Civil Objectiva Extracontratual do Estado e das Demais Entidades Públicas .