Autonomia e âmbito da jurisdição administrativa

A extensão deste trabalho incidirá, no geral, sobre a autonomia e âmbito da jurisdição administrativa, e, nessa medida, cumpre referir que, no ordenamento jurídico português atual, a divisão base da organização judiciária é feita entre duas jurisdições (artigo 209.º da CRP): os tribunais judiciais e os tribunais administrativos.

Nos nossos dias, a jurisdição administrativa está acautelada na CRP com legislação que organiza o contencioso administrativo, e procura defender as posições jurídico subjetivas dos particulares encarregando certas instituições de dirimir litígios jurídico-administrativos. Mas, nem sempre foi assim. Por razões históricas, os tribunais administrativos não tinham uma abrangência de processos para decidir, ao contrário dos tribunais judiciais (também ditos por tribunais comuns)[1].

A inovação das instituições da justiça administrativa repôs o problema da razão de ser da existência de uma jurisdição administrativa separada da jurisdição ordinária ou comum.

Ora, o poder revolucionário tomou opção de manter o sistema do administrador-juiz até 1976, ficando a ideia de que só a Administração ativa devia desempenhar a função de julgar os litígios em que fosse parte. Com a alteração da legislação processual de 1984/85 (ETAF e LPTA), assiste-se a um alargamento do âmbito do contencioso administrativo e a uma intensificação da proteção e dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos[2].

Efetivamente, a função jurisdicional deixou de ser exercida conjuntamente pelos órgãos encarregues de julgar os litígios jurídico-administrativas e pela Administração ativa, sendo que, do ponto de vista substancial, ampliam-se os meios de acesso aos tribunais administrativos, do ponto de vista processual, assiste-se a um aprimoramento da tutela judicial dos cidadãos, e, do ponto de vista funcional, verifica-se um reforço dos poderes do juiz administrativo no campo dos meios impugnatórios, como também um aumento da possibilidade de o juiz dirigir à Administração sentenças condenatórias, intimações e imposições.

Desta forma, tentar esclarecer a existência de uma jurisdição administrativa separada e independente da ordem jurisdicional comum como efeito do conceito de que a justiça administrativa deve ser feita num ambiente administrativo não é possível, desde logo, porque não há correspondência na letra da lei, pois os tribunais administrativos são tribunais como outros quaisquer onde o juiz administrativo é um terceiro em relação à Administração. Na verdade, só após o 25 de abril é que se deu a separação definitiva entre Administração e justiça administrativa por meio de uma plena jurisdicionalização dos tribunais administrativas, garantida constitucionalmente.  

A vontade expressa do legislador na revisão constitucional de 89, relativamente à organização da justiça administrativa, constitui um forte indício de que à presença de uma jurisdição administrativa está subjacente a convicção de robustas razões válidas que, nos dias de hoje, tornam preferível que os conflitos entre Administração e particulares estejam confiados a uma organização judiciária autónoma e independente.

Com efeito, a jurisdição administrativa separada e independente da ordinária, tem sido explicada como fruto de uma diferença (lógica e racional) de natureza entre justiça administrativa (ditam o direito com força de verdade legal nas situações jurídico-públicas) e a justiça ordinária (afirmam o direito quanto às relações fora do âmbito jurídico-público).

No entanto, a partir do momento em que o juiz administrativo protege e defende o particular de situações jurídicas subjetivas, não se distinguindo mais do objetivo do juiz ordinário, deixa de haver pressuposto de existência de uma jurisdição administrativa. Ora, se a jurisdição administrativa autónoma e independente não pode ser concebida como tradução da ideia de que os conflitos entre Administração e particulares não devem ser julgados por um terceiro em relação à Administração, nem se mostra compreensível como pressuposto da diferença inerente às jurisdições, então quais as razões por detrás desta opção constitucional de dualidade de jurisdições? – fala-se numa justiça especializada[3] como critério que determinou a preferência.

Dito isto, os tribunais administrativos organizam-se em três níveis: os de círculo (1ª instância – 44.º do ETAF); os centrais (2ª instância – 37.º do ETAF); e o Supremo Tribunal Administrativo (STA – 24.º e 25.º do ETAF).

Para delimitar o âmbito da competência dos tribunais administrativos importa, em primeiro lugar, ver que o artigo 211.º, n.º 1 da CRP menciona que caberá aos mesmos o que pertencer ao Direito Administrativo, e, as restantes matérias fora desse ramo caberão aos tribunais comuns. Seguindo este padrão, não há um critério material objetivo, desde logo, porque o âmbito de justiça administrativa não se esgota, apenas e só, no Direito Administrativo. Nesta linha, refere o artigo 212.º, n.º 3 da CRP em conjunto com o artigo 57.º do ETAF que o critério geral são os “litígios emergentes de relações jurídico-administrativas”[4] – abrangerá relações jurídicas entre entidades administrativas, e as relações jurídicas estabelecidas entre estas entidades administrativas e os particulares.

O artigo 1.º do ETAF faz um cruzamento com a letra do artigo 212.º, n.º 3 da CRP ao nível dos “litígios emergentes das relações administrativas e fiscais” reforçando o critério constitucional, ao mesmo tempo que no artigo 4.º do ETAF se concretiza uma lista de matérias que visam alargar ou diminuir este critério. Por outras palavras, haverá matérias que não se consubstanciam no quadro das relações jurídico administrativas e que, ainda assim, serão julgadas por tribunais administrativas, como também litígios que são, efetivamente, relações jurídico administrativas, mas que não farão parte do âmbito de jurisdição administrativa[5].

Assim, o artigo 4.º do ETAF substantifica o estatuído no 212.º, n.º 3 CRP (através da regra da sua alínea o)), e, aplicando o critério base, por um lado, tem-se que:

·  Alínea a) – prevê a proteção de direitos fundamentais de natureza jurídico administrativa, acompanhando o disposto no artigo 1.º do ETAF.

·     Alínea b), c) e d) – atribuem competência às situações de apreciação de atos administrativos, atos objetivamente administrativos exercidos por órgãos que não pertencem à administração e atos praticados por particulares.

·   Alínea e) – confere capacidade dos tribunais administrativos para dirimir conflitos quanto ao contencioso dos contratos administrativos por meio do critério da submissão a regras de contratação pública (artigo 6.º, n.º 1 CPP)[6].

·      Alínea f), g) e h) – remetem para o Regime Jurídico da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado (Lei n.º 67/2007).

·       Alínea i), j), k), l), m) e n) – analisam outros tipos de situações expressamente incluídas no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.

·    Alínea o) – acolhe todas situações que não estão expressamente previstas, mas emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. Isto significa que só estamos, verdadeiramente, perante uma relação desse tipo quando o Direito Administrativo lhe atribui valor, o que resulta do respetivo regime –, ou seja, existirá uma relação jurídica administrativa quando lhe são aplicadas normas que confiram prerrogativas de autoridade ou estabeleçam deveres e/ou limitações especiais, a todos ou a alguns intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no quadro das relações jurídico-privadas.

Por outro lado, o n.º 3 do artigo 4.º do ETAF aponta para os litígios que estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa, esclarecendo o critério do artigo 212.º, n.º 3 da CRP.

Por fim, e, ainda na mesma linha de pensamento está o n.º 4 do mesmo preceito, que introduz autênticas restrições ao critério geral supra mencionado, excluindo da competência dos tribunais administrativos tipos de litígios que, de outra forma, seriam de entender que estariam incluídos.

Bibliografia:

SILVA, Vasco Pereira da “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009

ALMEIDA, Mário Aroso de “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, Coimbra 2013

ANDRADE, José Vieira de “A Justiça Administrativa”, Almedina, Coimbra 2012

 

Aluna: Joana Carolina Rodrigues Freitas - nº 61025

Turma: B / subturma: 3

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[1] Com a reforma de 2002/2004, o quadro geral de competência alterou-se de modo a ser atribuído um campo maior de matérias/processos à jurisdição administrativa e fiscal.

[2] Subjetivização do modelo de justiça administrativa.

[3] No plano substancial, a jurisdição administrativa é considerada a jurisdição especializada nas questões jurídico-administrativas, nascidas das relações de Direito Administrativo, que implica a plenitude dos meios de acesso à jurisdição administrativa, para que os tribunais possam cumprir a sua função. No plano processual reforça-se o princípio de favorecimento do processo, e, no plano funcional, a jurisdição administrativa deixa de poder ser considerada uma jurisdição diminuída em face da jurisdição dos outros tribunais. Sendo o Direito Administrativo regido por normas e figuras autónomas deu-se uma maior especialização dos juízes para estarem mais preparados para a resolução de certos litígios criando, assim, um afunilamento na resolução dos processos e uma maior celeridade jurídica dado a repartição pelas jurisdições.

[4] Modelo típico passível de desvios e adaptações, desde que não se desconsidere o cariz essencial. Isto significa dar uma margem de discricionariedade ao legislador ordinária para a forma como define o conceito indeterminado.

[5] Desta feita, diz-nos o professor Mário Aroso de Almeida que, em tudo o que o artigo 4.º do ETAF não corresponder com o artigo 1.º do mesmo diploma e o artigo 212.º da CRP, serão normas especiais e, por isso, prevalecerão sobre aquele regime (opinião partilhada pelo TC e STA, com a condição de serem derrogações pontuais e exclusivas).

[6] Questiona-se em que situações é que um contrato, que tenha por objeto passível de direito privado, deverá ser submetido a um regime de direito público.