Breves considerações acerca da alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

 No presente texto, debruçar-nos-emos sobre a alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante “ETAF”), mais concretamente, sobre a primeira parte do preceito.

    Foi através da Revisão de 2015 ao ETAF que o legislador alargou a competência da jurisdição administrativa às questões contidas nesse preceito. Contudo, no Anteprojeto de Revisão do CPTA e do ETAF, a atual alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF alargava a competência da jurisdição administrativa não só para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito de contraordenações urbanísticas, mas também em matéria de ordenamento do território, ambiente, património cultural e bens do Estado. 

    O recuo nessa ambição transporto para a redação final do preceito deu-se, entre várias justificações, devido à desconfiança relativamente à habilitação técnica e de meios suficientes dos tribunais administrativos para passarem a ter uma competência genérica nas matérias em causa. 

Chegados aqui, identificamos uma das manifestações dos traumas da infância do contencioso administrativo. É inegável que o tardio reconhecimento dos tribunais administrativos como verdadeiros tribunais, ainda tem reflexos no atual panorama do contencioso administrativo, e, notamos isso com a Revisão do ETAF de 2015, ao atribuir apenas uma parte da competência à jurisdição administrativa no que diz respeito ao controlo das decisões da Administração Pública no âmbito dos ilícitos de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo, em matéria de urbanismo. 

Reconhecendo o legislador que as decisões administrativas de aplicação de coimas têm uma natureza administrativa, afigura-se-nos impercetível como se entende que os tribunais administrativos são competentes para controlar essas decisões por violações de normas de direito administrativo no âmbito do urbanismo, mas não se tenha incluído na previsão da alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, pelo menos, as matérias de ordenamento do território e de ambiente. Ora, não só o Direito do Urbanismo, como o Direito do Ordenamento do Território e o Direito do Ambiente são ramos do Direito Administrativo, pelo que uma violação de normas desses ramos não deixa de representar uma contrariedade às regras de Direito Administrativo, bem como a aplicação de coimas nessas áreas estabelece-se no seio de relações jurídico-administrativas. Assim, a previsão dessas matérias incluir-se-ia na ratio da alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, e seria o mais coincidente com o n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa.

Sem a referência de tais matérias, além da matéria de urbanismo, no preceito em causa, esse poderá ser de difícil concretização. Torna-se, essencialmente, complicada a delimitação do urbanismo face ao ordenamento do território, sendo que tais matérias apresentam uma forte conexão. Tendo em conta o fenómeno de globalização a que se tem assistido, a doutrina tem preferido, e com razão, uma conceção ampla de Direito do Urbanismo, conceção essa que faz com que o Direito do Ordenamento do Território se integre no Direito do Urbanismo. 

No entanto, mesmo se adotássemos uma conceção mais restrita de Direito do Urbanismo, a concretização da alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º não ficaria facilitada, uma vez que a matéria do urbanismo é subdividida noutras matérias, cada uma regulada por diversos diplomas, que apresentam especificidades relativas ao ilícito de mera ordenação social, e perdura a dificuldade em delimitar a competência da jurisdição administrativa. 

Além das dificuldades que verificamos ao nível da concretização material do preceito, a aplicação da alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º foi gerando, ao longo do tempo, alguma discussão jurisprudencial. Independentemente da redação do preceito, algumas decisões da Jurisprudência iam no sentido de que cabe também à jurisdição administrativa a competência para a execução jurisdicional das decisões administrativas que, por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, hajam aplicado coimas e tenham estas sido alvo ou não de impugnação, enquanto outras não reconheciam tal competência. No sentido desta última posição, toma-se como exemplo o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 1/06/2017 (P. n.º 413/17.9BESNT), que considerou, em termos muito sumários, que a execução das decisões administrativas proferidas no âmbito dos processos contraordenacionais não se encontra tipificada em nenhuma das alíneas do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, e tendo em conta que o legislador na Revisão de 2015 consagrou “assumidamente uma solução intermédia” ao reconhecer à jurisdição administrativa apenas competência para as impugnações de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social e não para as ações de execução para pagamento de coimas e custas relativas às decisões da Administração Pública que tenham aplicado essas coimas, então, a jurisdição administrativa é materialmente incompetente para isso.

Contudo, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (doravante “STA”) n.º 4/2020 veio uniformizar a Jurisprudência nos seguintes termos: “(…) cabe à jurisdição administrativa a competência para a execução jurisdicional das decisões administrativas que, por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, hajam aplicado coimas e tenham estas sido alvo ou não de impugnação”. 

Ainda que a alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF apenas preveja, de forma expressa, a impugnação judicial de decisões da Administração Pública que apliquem coimas, concordamos com a posição do STA. Não nos parece concebível que os tribunais administrativos, com base na relação jurídico-administrativa subjacente, tenham competência para decidir sobre os litígios relativos às impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, e não tenham competência para a execução dessas mesmas decisões. A verdade é que, tanto nas questões relativas às impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas, como nas questões relativas à execução dessas mesmas decisões, se parte do mesmo pressuposto – a decisão administrativa da aplicação de uma coima.

Em forma de conclusão, realçamos a insuficiência material da redação da alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º, e entendemos que, não devendo fazer-se uma interpretação literal, tem de se aplicar a norma às situações conexas à matéria lá prevista, principalmente no que diz respeito ao ordenamento do território que está estritamente ligado ao urbanismo. Com base neste preceito deve, ainda, reconhecer-se a competência dos tribunais administrativos para a execução das decisões administrativas que, por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, hajam aplicado coimas. E isto até que não se proceda a uma Revisão do ETAF. A alteração ao preceito seria o desejável, no sentido de se passar a incluir, pelo menos, a matéria do ambiente e, expressamente, a do ordenamento do território, pelo facto de essas terem, claramente, uma natureza administrativa. No fundo, isso seria a forma de evitar que o preceito mantivesse a sua difícil concretização que coloca em causa o direito à tutela jurisdicional efetiva reconhecida a todos os cidadãos. 

Bibliografia:

Fernanda Paula Oliveira, “Contraordenações urbanísticas: âmbito, in Jornadas de direito das contraordenações. - Universidade Católica Editora, 2019, pp. 93-114.

Isabel Celeste M. Fonseca e José Aventino Ferreira Dantas, “Sanções (contraordenacionais) administrativas e o âmbito da jurisdição administrativa: quando o coração quer mas a razão não deixa”, in Revista do CEJ, II, 2015, pp. 237-257.

Jorge Pação, “O âmbito da jurisdição administrativa e considerações renovadas sobre as alíneas i), l) e n) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF” in Comentários à legislação processual administrativa, I volume, 5ª edição, AAFDL EDITORA, Lisboa, 2020, Coor. Carla Amado Gomes, Ana F. Neves e Tiago Serrão.

Lícinio Lopes Martins, “Âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contra-ordenações urbanísticas: acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (2.º juízo) de 1.6.2017, P. 413/17.9BESNT, in Cadernos de justiça administrativa, n.º 126 (Nov-Dez. 2017), pp. 46-59.

Mário Aroso de Almeida, "Manual de Processo Administrativo", 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2020

Daniela Silva, n.º 61158 Subturma 3