Ilícitos de mera ordenação social não administrativos?

 O art. 212.º/3 CRP vem dizer que compete aos Tribunais Administrativos (doravante, TA) decidir sobre litígios que tenham por objeto atos administrativos, pelo que, em termos lógicos, seria da competência dos Tribunais Judiciais (doravante, TJ) as matérias não administrativas (art. 40°/1 LOSJ, com transposição constitucional no art. 211.º/1 CRP). Porém, esse não é o caso. Existem normas legais que atribuem competência ao TJ para resolver litígios em que estão em causa relações administrativas, como é o caso dos ilícitos de mera ordenação social, que são materialmente atos administrativos, e que se encontram, na sua maioria, fora do âmbito de jurisdição do TA, com exceção da matéria urbanística (art. 4.º/1, l) ETAF), inserida com a reforma de 2015.

    Poder-se-ia, então, discutir se as contraordenações, que não de matéria urbanística, caberiam no art. 4.º/1, o) ETAF, que remete para a competência dos TA os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas precedentes (é uma alínea mal feita que parece abranger várias realidades de atos administrativos, o que não é verdade). Isto é, o problema é saber se esse artigo revogou tacitamente as normas que remetiam situações administrativas naquele caso para os TJ. A resposta vai no sentido negativo. 

    Outra questão é a de saber que matérias são da competência dos TA. Vai-se descobrir que nem todas as contraordenações em matéria urbanística entram para o seu âmbito jurisdicional, o que constitui uma limitação prática que dificulta a limitação que já resulta da norma jurídica. Entende o Tribunal de Conflitos (doravante, TC) que apenas se deve incluir “as regras respeitantes à disciplina do direito administrativo da construção e à dos instrumentos de execução dos planos” (Acórdão do TC, de 03/11/2020, proferido no âmbito do Conflito nº 47/19), atribuindo-se, assim, todas as restantes ao TJ. Relativamente à matéria ambiental, e ainda que não esteja explicitamente atribuída à jurisdição administrativa, a verdade é que, na prática, os TA tendem a decidir as impugnações judiciais nessa matéria, desde que o mesmo facto “dê origem à aplicação, pela mesma entidade, de decisão por contraordenação do ordenamento do território prevista na Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto, bem como por contraordenação por violação de normas constantes do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 55/99, de 16 de Dezembro” (Acórdão do TC, de 26/10/2017, proferido no âmbito do Conflito nº 31/17).

    No entanto, se nem todos os ilícitos de mera ordenação social são da competência dos TA, assim como deveriam ser, coloca-se ainda o problema de que, até os que pertencem ao âmbito de jurisdição do contencioso administrativo (alguma matéria de urbanismo e, na prática, também a matéria ambiental) não são todos eles atribuídos a esses tribunais, isto porque todas as impugnações judiciais, quer em matéria de urbanismo ou outra qualquer, apresentadas a juízo antes da reforma de 2015 (e ainda antes de 2016, porque o Decreto-Lei n.º 214-G/2015 (que aprovou a reforma do ETAF), entrou em vigor no dia 1 de setembro de 2016) continuavam a ser da competência dos TJ. 

    Como justificação, o Tribunal Constitucional tem entendido que há certa especialização que justifica essa atribuição de competência aos TJ, bem como (e talvez o ponto mais importante) remete para a falta de meios dos TA. Ainda se poderia admitir uma justificação no sentido de que na altura em que o diploma dos ilícitos de mera ordenação social (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro) tinha sido criado, o controlo dos TA era limitado e estes não tinham condições de decidir sobre estes litígios, pelo que temporariamente estes seriam atribuídos aos TJ. Acredito que isto seria uma justificação plausível e até aceitável durante certo tempo, mas o que não se justifica é que se continue a ignorar as alterações do contencioso administrativo que tornam, no quadro atual, este tribunal perfeitamente capaz de decidir sobre litígios da sua competência. Entende-se que o diploma das contraordenações seja anterior à reforma de 2015, mas isso não chega. Ainda que esta seja uma discussão que nada traz de novo, a verdade é que os TJ estão a decidir sobre litígios emergentes de relações jurídico-administrativas. Isto constitui uma violação do princípio da separação de poderes (o TJ não pode decidir sobre litígios que não são da sua competência) e uma violação das normas constitucionais que delimitam o âmbito jurisdicional (remete-se para o que foi dito anteriormente). 

    Quanto aos motivos que levaram ao legislador a estender o âmbito da jurisdição do TA só à matéria de urbanismo e não a todos os ilícitos de mera ordenação social, apenas referiu que assim seria necessário, pelo menos, naquela fase (reforma de 2015), a exclusão das matérias de outros domínios, acrescentando uma certa esperança de que este problema (um deles) que assola o contencioso administrativo seria resolvido pouco a pouco, ainda que com uma vontade já diminuta (aquela velha história dos TA não possuírem condições suficientes para decidir sobre todos esses litígios) (é só ver o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, no seu ponto 9: “Entendeu-se, nesta fase, não incluir (…) um conjunto de matérias (…) no âmbito do ilícito de mera ordenação social noutros domínios. Pretende-se que estas (…) sejam progressivamente integradas (…), à medida que a reforma dos tribunais administrativos for sendo executada.”). Curioso é, que o art. 4.º/1, l) ETAF, desde a reforma de 2015 (e mesmo tendo sofrido alterações com a reforma de 2019, que atribuiu a matéria fiscal aos Tribunais Fiscais), para efeitos de importância do contencioso administrativo, em nada acrescentou nesse sentido, mantendo a redação de 2015. O que daqui se poderá extrair é que a grande preocupação do legislador em incluir estas matérias “progressivamente” (passe o pleonasmo) no domínio da competência dos TA afinal não é assim tão grande. Se os TA de 2015 para 2019 continuaram sem condições para tal, talvez o que importa é rever os motivos fictícios que o impedem de decidir sobre atos claramente da sua jurisdição. O que resta é esperar que isto não esteja aqui para ficar, pois já não seria mal o suficiente ter de conviver com os traumas da infância difícil.

    Já no parecer do Conselho Superior de Magistratura, de 24 de março de 2014 se apresentava um projeto de revisão do ETAF (e de outros diplomas administrativos que, para o efeito, não importam) em que se propunha, no ponto 3.4., o “alargamento da competência dos tribunais administrativos (…) à apreciação (…) [das contraordenações em causa] em matéria de ambiente, ordenamento do território, urbanismo, património cultural e bens do Estado”, por motivos de “coerência do sistema”. Esta referência à sua inclusão na competência dos TA pode ter constituído o incentivo que o legislador precisava para introduzir alterações positivas, agora com a reforma de 2019 e ainda que no sentido da restrição da competência dos TA (infelizmente), assentes na especialização dos tribunais, nomeadamente a previsão da criação de tribunais de juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território (art. 9.º/5, d) ETAF). Não obstante esta melhoria, o legislador continua sem eliminar totalmente o problema, isto porque apenas menciona a possibilidade destes serem criados num momento posterior em vez de proceder à criação destes. Enfim, apenas resta desejar que a próxima reforma (esperemos que breve) siga no sentido de criar esses tribunais administrativos especializados.

    Assim, o verdadeiro obstáculo coloca-se com a relutância por parte do legislador de atribuir aos TA algo que claramente é da sua competência (e eles sabem disso). O problema é que daqui pode resultar, e já resultou, conflitos de jurisdição, pois tanto os TA como os TJ declinavam o poder de conhecer da mesma questão, o que se refletia no número elevado de ações intentadas no TC para decidir qual deles seria competente.

    Concluindo, o ETAF é um diploma insatisfatório, isto porque o que é manifestamente competência de um tribunal não pode estar na jurisdição de outro (é um total desequilíbrio e não tem qualquer cabimento). Sendo assim, é preciso colocar os ilícitos de mera ordenação social na competência dos TA (o ideal seria que todos os atos administrativos fossem da competência do TA, mas não é o caso. É necessário uma reforma nesse sentido).

Jurisprudência citada:

Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 03/11/2020, proferido no âmbito do Conflito nº 47/19, Relatado pelo Conselheiro Pires da Graça; Acórdão disponível em http://www.gde.mj.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/714fbbe8b915e48d8025861b003f9a45?OpenDocument

Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 26/10/2017, proferido no âmbito do Conflito nº 31/17, Relatado pela Conselheira Ana Luís Geraldes; Acórdão disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/5441d249547018d7802581cd00412d55?OpenDocument

Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 30/03/2017, proferido no âmbito do Conflito nº 31/16, Relatado pelo Conselheiro Manuel Augusto Pereira de Matos; Acórdão disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/-/D489E0E386B4FB89802580F80036CEB3

Raquel Pontes, n° de aluno 61101