PODERES DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS NO CPTA - A AÇÃO DE CONDENAÇÃO À PRÁTICA DO ATO DEVIDO
A matéria da competência
jurisdicional dos tribunais administrativos e fiscais, de que se ocupa o artigo
4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), inevitavelmente
aliada à plena proteção dos direitos individuais dos particulares, terá sido
certamente das que mais radicalmente vem evoluindo, com as sucessivas revisões
constitucionais e reformas do CPTA. Desde a Constituição de 1933, em que se
mantinha uma relação comprometedora entre a Administração e a Justiça, típica
do contencioso administrativo de tipo francês, em que se conservava uma posição
autoritária e de superioridade da Administração (AP) sobre os particulares e,
de certa forma, sobre o poder jurisdicional, extremamente limitado no seu
controlo sobre o exercício dos poderes administrativos. Atualmente, o artigo
268º/4 da CRP prevê a garantia da tutela jurisdicional efetiva dos
particulares, a efetivar nomeadamente através da “determinação da prática de
atos administrativos legalmente devidos”, o que vem significar uma importante
evolução relativamente ao paradigma antes mencionado – alargam-se os meios de
tutela dos administrados, que deixam de se ver consignados ao recurso
contencioso e à necessidade de uma “ficção legal” na figura do indeferimento
tácito (art.109º/2 CPA) para manter essa única opção de recurso à impugnação de
atos administrativos.
Assim, concretizando o art.4º/1,
b) do ETAF e atribuindo-lhe maior conteúdo material, prevê-se a ação de
condenação à prática do ato devido (arts.2º/2, b) e 66º ss. do CPTA), com o que
se reforça o dever de prática de atos administrativos da Administração, sempre
que legal ou contratualmente vinculada a tal. Fulcral será, portanto, o
surgimento deste dever, sobre o que dispõe o artigo 67º/1 quando exige a
apresentação de requerimento, pelo particular, solicitando a concessão da
pretensão em causa, ao órgão administrativo competente: só assim (excecionam-se
os casos de vinculação contratual da AP à prática de atos), por um lado, surge
o dever de decidir, cuja preterição abre a porta à via contenciosa e, por outro
lado, se identifica o interesse processual do particular, sem o qual teremos
uma exceção dilatória. Este dever, decorrente do princípio da legalidade e da
decisão, que pautam a atuação administrativa (art.3º e 13º do CPA), não significa
(sempre) uma vinculação absoluta da AP quanto ao conteúdo dos atos a praticar:
a AP pode ter margem de discricionariedade quanto à conformação do conteúdo do
ato. Movendo-se dentro dos parâmetros definidos pela lei, “a margem de
discricionariedade da Administração não significa arbítrio e não estão
subtraídos ao controlo judicial a forma de exercício do poder discricionário ou
os aspetos vinculados do ato predominantemente discricionário, nomeadamente a
observância dos princípios constitucionais que devem nortear toda a atividade
administrativa” (Ac. 06943.10 de 19.01.2012 do TCAS).
Perante a apresentação de
requerimento, o art.67º/1 do CPTA prevê que a AP possa adotar uma de três
atitudes: a) omissão pura de pronúncia; b) prática de ato negativo ou recusa de
apreciação; c) prática de ato de conteúdo positivo que não satisfaça
integralmente a pretensão. Deixa de se exigir, portanto, que haja um ato
administrativo (real ou ficcionado), podendo o juízo do tribunal recair sobre a
omissão ilegal de pronúncia pela AP, enquanto “mero facto constitutivo do
interesse em agir em juízo” (M. Aroso de Almeida). Em qualquer destes casos,
prevê o art.66º/2 e 3 que o objeto será sempre a pretensão do particular e não
o ato de indeferimento, esse, em caso de condenação da AP à prática do ato
devido, será automaticamente eliminado da ordem jurídica, não sendo necessária
a sua impugnação autónoma.
Ora, perante um ato ilegalmente omitido
ou recusado e verificados os pressupostos de acesso à via contenciosa, caberá
ao juiz pronunciar-se sobre a pretensão material do interessado. Contudo,
revela-se imperioso o respeito pela separação e interdependência de poderes,
como resulta do art.3º/1 e 4 do CPTA – o tribunal não se pode imiscuir no
exercício da função administrativa, substituindo-se à AP na prática de atos
administrativos. Por outro lado, permanece o dever do tribunal de aplicar o direito em toda a extensão em que as
normas e princípios jurídicos sejam chamados a intervir (art.2º do CPTA) – de que
resulta o poder de impor a prática de um ato que a AP deixou,
ilegalmente, de praticar.
De traçar esta fronteira vem
ocupar-se o art.71º do CPTA, do qual se retira a distinção entre situações em
que i) o conteúdo do ato resulta inteiramente da lei, não sendo possível
qualquer outro, casos esses em que o tribunal pode condenar a AP à prática de
um ato de determinado conteúdo (porque, note-se, essa determinação é feita pela
lei, não pelo juiz); ii) quando não há uma estrita vinculação legal a um
conteúdo, mas as circunstâncias do caso concreto, nomeadamente a instrução já
realizada no procedimento administrativo, permitem concluir que somente uma
solução é possível: são casos em que de modo abstrato há discricionariedade,
mas no caso concreto essa discricionariedade é “reduzida a zero” (M. Aroso de
Almeida). Daqui também resulta a extrema importância da fundamentação expressa
de atos administrativos, já que ela será “uma janela de acesso dos tribunais à
racionalidade e coerência do trajeto procedimental da decisão administrativa” e
sem ela “a fiscalização de toda e qualquer decisão administrativa fica impedida
ou reduzida a uma formalidade vazia” (Ac. 2416/12.0BELSB de 28.06.2018 do
TCAS). No artigo 71º/2 temos ainda situações em que iii) não há uma única forma
de decisão legalmente possível da pretensão do administrado, pelo que o
tribunal limitar-se-á a delimitar negativamente o ato a praticar pela AP, sem
determinar o conteúdo. Por fim, iv) quando o interessado pede a prática de um
ato de conteúdo determinado e se conclua que, sendo devida a prática de um ato,
não é possível ir tão longe ao ponto de determinar o seu conteúdo (art.71º/3),
a AP será ainda condenada à apreciação do mérito do requerimento, ficando o
alcance da sentença limitado na medida em que o tribunal não tem informação
para se pronunciar sobre os termos em que a AP (não) agiu – o tribunal não fica
preso aos termos em que o pedido foi apresentado pelo particular; isto poderá
suceder nomeadamente quando a AP não contribua para a densificação dos
parâmetros normativos a observar no exercício da sua função, impedindo um suficiente
grau de concretização da situação em juízo, ou quando haja recusa liminar
expressa de apreciação do requerimento. O tribunal pode pronunciar-se sobre os
motivos alegados pela AP para a rejeição liminar, nesse exemplo, mas não pode,
não havendo vinculação legal estrita do conteúdo do ato a praticar, condenar a
AP em mais do que à mera apreciação do requerimento do interessado.
Assim, torna-se clara a
preocupação do CPTA na proteção do âmbito do princípio da separação de poderes,
ainda que operando a muito necessária sujeição plena da Administração ao
controlo da legalidade. Essencial será que o tribunal não se substitua à Administração
no exercício de poderes que a lei lhe atribui exclusivamente, o que aconteceria
se se permitisse a formulação de juízos de valor, mérito ou oportunidade sobre
os atos e omissões da Administração, coisa que o CPTA veda especificamente no
artigo 71º, cingindo-se os tribunais à aplicação da lei. O conteúdo da sentença
irá variar, assim, consoante o grau de determinação do conteúdo do ato que
resulte da lei ou da conjugação desta com o caso concreto, em casos de
discricionariedade. Sem a possibilidade de condenação da Administração, o
controlo judicial deixaria de operar uma tutela positiva do direito do
particular, que ficaria à mercê da Administração – esta apenas veria o seu ato
ou omissão (sob a forma da ficção do indeferimento tácito) ser objeto de uma
pronúncia negativa (a sua impugnação), mas a sua conduta futura ficaria por
determinar, ficaria à sua “disposição”, o que não protege os interesses do
particular, dignos de tutela, que a lei se propõe proteger no artigo 268º/4 CRP
e 2º do CPTA.
BIBLIOGRAFIA
- Mário Aroso de Almeida, “Sobre
as acções de condenação à prática de actos administrativos”, in Temas e Problemas de Processo Administrativo,
2.ª Edição, pp.99-134;
- Vasco Pereira da Silva, “O
contencioso administrativo no divã da psicanálise – Ensaio sobre as acções no
novo processo administrativo”, 2ª ed., 2013;
- Susana Maria Bonifácio Ramos,
2019, “A (in) impugnabilidade contenciosa do mérito dos atos administrativos”, Dissertação
de Mestrado, Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa.
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