Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas - os danos não patrimoniais

       No âmbito da cadeira de Contencioso Administrativo e Tributário, lecionada pelo senhor professor Tiago Serrão, tive a oportunidade e a curiosidade de me debruçar sobre um tema cada vez mais estruturante do Direito Administrativo e com o qual acabamos por conviver no dia a dia, mais do que podemos imaginar. O instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas é sem dúvida uma questão na qual a doutrina e a jurisprudência se têm confrontado.

       Apesar de o interesse e o foco neste assunto terem aumentado exponencialmente ao longo dos anos, há, a meu ver, um grande e árduo caminho a percorrer no sentido do melhoramento do tratamento destes litígios, pois, afinal de contas, “a responsabilidade civil dos poderes públicos, independentemente da natureza da sua função ou atividade que desenvolvem, é um princípio estruturante de um Estado de juridicidade e, em termos simultâneos, um direito fundamental dos cidadãos: todo aquele que sofre um prejuízo, por efeito de uma conduta ativa ou omissiva dos poderes públicos, deve ser ressarcido”, na ótica do senhor professor Paulo Otero, e que eu subscrevo veementemente.

       Claro que existem vários elementos a ter em conta numa lógica de ponderação , há por parte do juiz uma função primordial de articulação da garantia dos direitos fundamentais com o interesse público, nomeadamente no que diz respeito à situação financeira do Estado. No entanto, como nos tem mostrado a experiência, a articulação não tem sido de todo equilibrada, na medida em que para se preencherem os pressupostos necessários para indemnizar é necessário um esforço desmedido, quase que de forma a impossibilitar que isso aconteça.

       Iniciando agora uma análise jurídica e detalhada, este instituto integra o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, como nos refere o artigo 4º/1/f) ,g) e h) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. “Incorrendo o Estado, maxime a Administração Pública, em responsabilidade civil, seria a jurisdição administrativa o foro competente para o julgamento do litígio daí emergente”, apontado pelo senhor professor Francisco Paes Marques.  Tem, pela delicadeza e especificidades que emprega, um regime específico, a Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas” (RRCEE). De entre outros, é comandado constitucionalmente pelo artigo 22º da nossa Constituição, sendo que este diploma procede “à progressiva objetivação da culpa na responsabilidade civil da Administração por facto ilícito, alarga a responsabilidade civil pelo risco e os pressupostos da indemnização pelo sacrifício e consagra a responsabilidade por danos resultantes da função legislativa e da função jurisdicional”, tese suportada pelo senhor magistrado Carlos Cadilha. Posto isto, conseguimos extrair diversas funções deste instituto, nomeadamente a reparadora, preventiva e de controlo do bom funcionamento dos serviços.

       A reparação de danos por via da norma do RRCEE, fica dependente do preenchimento de dois pressupostos conjuntivos: os atos lesivos serem praticados no exercício das funções administrativas e a lesão resultar desse exercício. Trata-se de uma conexão relevante, razão pela qual o antecedente da norma não ser preenchido, por exemplo, por ações ou omissões cuja ligação às funções públicas é tão somente local ou temporal, tratando-se por exemplo de atos pessoais. A título exemplificativo, temos o caso de um polícia que, no exercício da sua função, se aproveita da mesma para agredir o amante da sua mulher, quando este último sujeito nem sequer era um perigo. Fica a faltar o pressuposto da lesão resultar do exercício da função de polícia, que não é a de agredir sem fundamento. Além dos conjuntivos, fica também dependente dos pressupostos disjuntivos: violação de direitos, liberdades e garantias e/ou violação de quaisquer posições jurídicas subjetivas. Ou seja, no que diz respeito a estes últimos, basta o preenchimento de um deles.

       Focalizando cada vez mais e porque não existe a possibilidade de tocar em todos os pontos essenciais, pretendo abordar em concreto a questão dos danos e da sua reparação, e o caso específico dos danos não patrimoniais. Primeiramente, e apesar de não estar inscrito de forma direta na Constituição, existe um direito fundamental à reparação de danos, tese que a ampla jurisprudência e doutrina defendem, citando o acórdão 444/08 de 23 de setembro “do princípio estruturante do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa, colhe-se um direito geral à reparação dos danos, de que são expressão particular os artigos 22º, 37º/4, 60º/1 e 62º/2”. Posto isto, olhemos para o artigo 2º do RRCEE, implicado também nos artigos 15º e 6º, onde nos falam de danos ou encargos.

       Antes de tudo, há-que buscar uma definição de dano. A doutrina apresenta-nos várias, entre as quais as de que “o dano é simultaneamente fáctico e normativo” (Luís Menezes Leitão), “o dano é a perda in natura que o lesado sofreu em consequência de certo facto, nos interesses que o direito violado ou norma infringida visam tutelar, é a lesão causada no interesse juridicamente tutelado, que reveste o mais das formas a destruição, subtração ou deterioração de certa coisa material ou incorpórea” (Antunes Varela), “o dano é a supressão ou diminuição duma situação favorável protegida pelo direito” (António Menezes Cordeiro). De seguida, ao observarmos o artigo 16º do RRCEE e olhando para a referência a “encargos” e “danos”, sendo que o primeiro vocábulo é acompanhado pelo verbo “impor” e o segundo pelo verbo “causar”, concluímos que estamos perante realidades distintas que atendem a relevância da intenção do autor das condutas lesivas, uma vez que os encargos pressupõem uma manifestação de vontade finalisticamente orientada (por exemplo uma ordem de abate de animais) , enquanto que os danos são um mero efeito lateral de atuações orientadas para outros fins (por exemplo o ruído e redução da exposição solar decorrentes da construção de um viaduto). Apesar disto, como ambos tratam de supressão ou diminuição de uma situação favorável que se encontrava protegida pelo Direito, acolhe-se uma noção de dano em sentido amplo, pois a qualificação do pressuposto da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, deve ser feita da perspetiva de quem sofre a consequência desfavorável e não tanto da perspetiva de quem pratica a conduta lesiva, o que, na minha opinião, é algo bastante bem conseguido neste regime.

       No que diz respeito aos danos não patrimoniais em concreto, cabe dizer que estes têm as particularidades de serem aqueles que, não sendo suscetíveis de avaliação pecuniária, não são separáveis da pessoa humana e das suas conceções de valor. Nas palavras do senhor professor Nuno Trigos dos Reis, os danos não patrimoniais “ não são propriamente indemnizáveis. A indemnização, quando prestada em dinheiro constitui um sucedâneo qualitativamente distinto da vantagem atingida, [...] não se inscrevem no princípio da reparação total”. Há portanto que recorrer ao artigo 496º do Código Civil, tendo em linha de conta a gravidade do dano, a dignidade do interesse tutelado, e, além disto, um juízo de imputação objetiva tais como a situação económica das partes afetadas (artigo 494º ex vi 496º/4 do código civil) e a evitabilidade ou possibilidade de mitigação do prejuízo pelo lesado (artigo 570º do código civil).

       A jurisprudência apresenta imensas decisões condenatórias do Estado no dever de compensar pecuniariamente os danos não patrimoniais dos particulares e, é notada uma tendência marcadamente conservadora no cálculo das compensações, como comecei por dizer no início desta exposição. Concretamente, ao analisar o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 02 de fevereiro de 2012, relativamente a prisão ilegal por erro grosseiro, extraí um pequeno excerto da defesa do lesado que ilustra, resumidamente, o que tenho exposto até aqui:  “O acórdão recorrido considerou, e bem, tal como a primeira instância, plenamente verificados os requisitos da responsabilidade civil do Estado, mas, no que se refere ao quantum indemnizatório atribuído ao A., reduziu aquele montante de € 66 000,00 atribuídos pela 1ª instância, para € 31 300,00, o que constitui uma redução de € 34 700,00, ou seja, de 52,5 % (!), face ao montante inicialmente concedido ao A., e dai o presente recurso”.

       Em jeito de conclusão, está muito claro que urge uma introspeção da justiça portuguesa no que concerne a este tema, não sendo necessário ir muito longe para o constatar, pois o mediatismo em torno destes litígios é cada vez maior. Por isto, acredito que a mudança não esteja longe, apesar de ser longa.

Bibliografia: 

Carla Amado Gomes, Ricardo Pedro, Tiago Serrão, "Regime de responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas: comentários à luz da jurisprudência"

Supremo Tribunal de Justiça, acórdão de 02 de fevereiro de 2012. Processo: 1963/09.6TVPRT.P1.S2. Relator: Fernandes do Vale. 

Sara Maria Neves Ferreira, subturma 3, 61195