Tribunal dos Conflitos: a evolução do seu papel no Contencioso Administrativo - Sara Gonçalves, n.º 60838

 

Em Portugal, o sistema judicial é composto por diferentes jurisdições autónomas e não hierarquizadas entre si, o que decorre da imposição constitucional prevista no artigo 209.º e ss. da Constituição. A par da jurisdição do Tribunal Constitucional, existe a jurisdição do Tribunal de Contas, a jurisdição comum (composta pelos tribunais judiciais) e a jurisdição administrativa e fiscal (composta, por sua vez, pelos tribunais administrativos e fiscais).

Em particular, o âmbito da jurisdição administrativa encontra-se delimitado no artigo 4.º do ETAF, que a delimita em duas vertentes: a positiva e a negativa. A primeira prende-se com as situações previstas nos n.ºs 1 e 2 deste artigo, na medida em que estes elencam as situações abrangidas pelo âmbito da jurisdição administrativa e fiscal. Em contraposição, a delimitação negativa, presente nos n.ºs 3 e 4 do mesmo artigo, corresponde às situações que se encontram excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.

No entanto, sem embargo da lei expressamente fazer a delimitação do âmbito de jurisdição administrativa e fiscal, existe a possibilidade de nos depararmos com certas situações cuja complexidade mostra imperativo que se coloque a questão de saber qual é o Tribunal (entre dois integrados em ordens jurídicas distintas) que detém jurisdição sobre determinada matéria. Isto resulta, inevitavelmente, no surgimento dos chamados conflitos de jurisdição. A este respeito, importa mencionar que, no âmbito destes conflitos, se inserem tanto as situações em que nenhuma jurisdição se considera competente para resolver um litígio, tal como as situações em que uma pluralidade de jurisdições se consideram competentes para o efeito. O conflito diz-se negativo no primeiro caso, e positivo no segundo (nos termos do artigo 109.º, n.º 1 Código do Processo Civil e artigo 9.º da Lei 91/2019 de 4 de setembro).

Em especial, quando existem dúvidas relativas a se a apreciação de determinadas questões deve ser realizada em sede de tribunal administrativo ou em sede de tribunal judicial, é o Tribunal dos Conflitos que detém competência para resolver a questão. Melhor dizendo, é este que tem competência para dirimir os conflitos de jurisdição.

É neste panorama que vemos com clareza a importância do Tribunal dos Conflitos, cujo objetivo passa por evitar a prolação de sentenças contraditórias sobre a mesma questão nos casos de conflito positivo e impedir a denegação da justiça e a consequente violação do direito fundamental de acesso aos tribunais nos casos de conflito negativo (que constituem a grande maioria dos litígios a este submetidos).

Durante um longo período de tempo, o regime legal aplicável ao Tribunal dos Conflitos manteve-se inalterado. O regime legal que vigorava anteriormente remonta a 1931, o que, evidentemente, resulta no não acompanhamento da evolução do sistema legal português – em especial, com os princípios e regras fundamentais inerentes à nova Constituição de 1976. Assim, é neste contexto que surge uma nova lei do Tribunal dos Conflitos: a Lei 91/2019 de 4 de setembro, caracterizada pela introdução de diversas novidades determinantes para o sistema judicial português.

A crescente importância que o Tribunal dos Conflitos tem tido ao longo dos últimos anos foi, precisamente, o que levou à reformulação do seu regime legal, em resposta às preocupações suscitadas pela desadequação do regime legal anteriormente aplicável, estabelecendo um novo regime de resolução de conflitos de jurisdição entre tribunais judiciais e tribunais administrativos e fiscais, regulando a composição, competência, funcionamento e o processo que corre termos perante aquele tribunal, conforme verificamos no artigo 1.º da Lei 91/2019.

Concretamente, um dos principais objetivos desta lei passa por um aumento da celeridade e estabilidade da resolução dos conflitos de jurisdição.

Para tal, é possível observar, no artigo 2.º da Lei 91/2019, que o legislador procedeu a diversas alterações ao nível da organização do tribunal, sendo de destacar as seguintes:  a presidência é assumida ou pelo presidente do Supremo Tribunal de Justiça ou pelo presidente do Supremo Tribunal Administrativo, consoante a questão emane, respetivamente, de um tribunal judicial ou de um tribunal da jurisdição administrativa e fiscal (n.º 2 do artigo 2.º); além do presidente, têm assento mais dois juízes, sendo um deles o vice-presidente do Supremo Tribunal de Justiça mais antigo no cargo e o outro o vice-presidente do Supremo Tribunal Administrativo eleito de entre e pelos juízes das respetivas Secções de Contencioso Administrativo ou de Contencioso Tributário, consoante a matéria em causa seja de natureza administrativa ou tributária (n.º 3 do artigo 2.º).

Ora, são evidentes as diferenças face ao paradigma anterior. Por um lado, consagra um regime de perfeita paridade entre os órgãos de cúpula dos tribunais judiciais e dos tribunais administrativos e fiscais, deixando de atribuir a presidência permanente ao presidente do Supremo Tribunal Administrativo, tendo em vista a pluralidade e a abrangência das visões presentes no Tribunal dos Conflitos. Por outro lado, afasta a regra de que os restantes juízes são sorteados para cada processo, ao determinar que a efetiva composição do Tribunal apenas pode variar dentro de um reduzido número de Juízes Conselheiros, com o objetivo de garantir uma maior eficiência, estabilidade e coerência a nível jurisprudencial.

Por seu turno, em matéria de regime do processo de resolução de conflitos, existiam, anteriormente à reforma, duas vias de acesso ao Tribunal dos Conflitos: os pedidos de resolução em caso de conflito efetivo de jurisdição (artigo 3.º alínea c) da Lei 91/2019 e artigo 101.º, n.º 2 Código Processo Civil) e o recurso de decisões dos Tribunais da Relação ou dos Tribunais Centrais Administrativos em casos de pré-conflito (art. 3.º, n.º 1 alínea a) da mesma lei). Relativamente à primeira, apenas se encontrava prevista a possibilidade de recurso para o Tribunal dos Conflitos das decisões proferidas pelos Tribunais da Relação, mas com a nova lei presenciou-se uma expansão deste regime também às decisões proferidas em segundo grau de jurisdição pelos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal. No mesmo sentido, a segunda via advém também do regime anterior, contendo, todavia, adaptações.

Conquanto, a novidade trazida pela reforma que mais destaque merece, nesta matéria, consubstancia-se na criação de uma terceira via de acesso ao Tribunal dos Conflitos (artigo 3.º, n.º 1 b)), que se traduz na possibilidade de qualquer tribunal, a requerimento de uma das partes ou de forma oficiosa, dirigir consultas prejudiciais sobre questões de jurisdição, sempre que essa questão se suscite na pendência de uma ação, de um incidente, de uma providência ou de um recurso (com exceção dos processos urgentes), sendo irrecorrível a decisão de submeter ou de não submeter a questão da jurisdição competente à apreciação do Tribunal dos Conflitos, conforme resulta do artigo 15.º da Lei 91/2019. Ademais, sendo o seu objeto de imediata pronúncia vinculativa por parte do Tribunal dos Conflitos, para o tribunal que lhe tenha submetido a consulta e para os demais tribunais que venham a intervir na causa (não vinculando, contudo, o Tribunal dos Conflitos no que diz respeito a novas decisões ou pronúncias que venha a emitir no futuro em sede de outros processos, nos termos do artigo 17.º da Lei 91/2019), destinam-se a evitar o mais possível o arrastamento dos processos por conta de discussões relativas à jurisdição competente, contribuindo igualmente para um aumento da celeridade na resolução dos conflitos, muitas vezes, através da sua antecipação.

Em acrescento, com a Lei 91/2019, observa-se a articulação do novo regime de resolução de conflitos de jurisdição com o mecanismo de resolução de conflitos consagrado no artigo 3.º, n.º 1 da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97 de 26 de agosto), em cujos termos compete ao Tribunal dos Conflitos dirimir os conflitos de jurisdição entre o Tribunal de Contas e o Supremo Tribunal Administrativo.

Não obstante das alterações que mencionei, é indiscutível a existência de um variado leque de outras alterações importantes que se demonstram cruciais para a evolução do Tribunal dos Conflitos, introduzidas pela Lei 91/2019, nomeadamente, ao nível da tramitação processual.

Com efeito, as alterações introduzidas pela Nova Lei do Tribunal dos Conflitos tiveram um papel inquestionável na superação das dificuldades existentes em consequência do desatualizado regime legal sobre que versava a sua atuação. Efetivamente, a Lei 91/2019, ao prever que o Tribunal dos Conflitos deve ser sempre constituído pelos Presidentes e Vice-Presidentes do Supremo Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Administrativo, ao consagrar um regime de efetiva paridade, e ao introduzir uma nova via de acesso a este tribunal, permitindo a submissão ao Tribunal dos Conflitos de meras dúvidas fundadas sobre a jurisdição competente, está a contribuir para um Contencioso Administrativo mais eficiente, prevenindo e dirimindo os conflitos de jurisdição com uma maior eficácia, estabilidade e coerência jurisprudencial.

Desta forma, com o seu novo regime, que permite, a meu ver, uma evolução do Direito Processual Administrativo em conformidade com a realidade atual do sistema judicial português, por meio da sua harmonização com as necessidades e entraves decorrentes da estrutura plural da nossa organização judiciária, o Tribunal dos Conflitos conquista uma completude que nunca antes teve, congruente com os desafios que lhe são opostos no processo de resolução de conflitos de jurisdição.

 

Bibliografia:

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Sara Gonçalves.

n.º 60838, subturma 3