Da condenação à prática de ato devido

Bárbara Cruz, nº58404

Enquadramento histórico

A ação de condenação à prática de ato administrativo devido, enquanto modalidade de ação especial, é resultado de uma evolução paulatina. Antigamente, o contencioso administrativo ditava uma estrita separação entre administrar e julgar, que provinha do princípio da separação de poderes, sempre historicamente invocado. Segundo este, o juiz só poderia anular atos administrativos, mas nunca poderia dar ordens de qualquer espécie à Administração, uma vez que tal seria entendido como uma usurpação de poderes pelos Tribunais. Como afirma o Professor Vasco Pereira da Silva, este limite derivava dos “traumas de infância do Contencioso Administrativo”, na medida em que se confunde julgar e administrar bem como se considerava que “condenar” a Administração era a mesma coisa que “praticar atos em vez dela”, ou que “substituir” a atuação das autoridades administrativas pelos tribunais. Em consequência, condenar a Administração à prática de atos administrativos devidos corresponde à tarefa de julgar e configura situação distinta da circunstância de o tribunal praticar atos em vez da Administração, invadindo o domínio da discricionariedade administrativa, que corresponde à tarefa de administrar. Só neste último caso se pode falar em violação do princípio da separação de poderes. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, com a consagração deste tipo de ação, assistiu-se à superação dos “traumas da infância difícil do contencioso administrativo”.

Em 1997, com a revisão constitucional, o legislador reformula o artigo 268º, em concreto os seus números 4 e 5. Assim, o princípio da tutela jurisdicional efetiva foi reafirmado, aprofundando-se a proteção da posição jurídica ativa dos cidadãos face à Administração. Este princípio exige que a todo e qualquer interesse do particular digno de proteção jurídica corresponda um meio de satisfação junto da jurisdição administrativa. No artigo 268º n4º da CRP encontramos o princípio de que a cada direito deve corresponder uma ação, como forma de tutela dos mesmos, e assim, a consagração da possibilidade de “interpelar a Administração a cumprir”, obtendo a sua condenação à prática de ato administrativo passou, por conseguinte, a estar prevista na Constituição, permitindo aos particulares ir mais além do que o mero reconhecimento do seu direito. 

Concretizando este artigo, o CPTA, nos seus artigos 66º e seguintes, confere aos tribunais administrativos o poder de procederem à determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos, mais concretamente, à condenação à prática desses atos.

Com a ação de condenação da administração à prática de ato legalmente devido ocorre uma das mudanças de paradigma no Contencioso Administrativo, uma vez que, se passa de uma ação de mera anulação, onde se demonstrava a limitação de poderes do juiz, para uma ação de condenação, onde mudamos para a plena jurisdição e essa limitação deixa de existir. O poder de condenar a Administração à emissão de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados é uma das concretizações do princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos que o CPTA veio consagrar.

Âmbito de aplicação

Neste âmbito importa referir que o CPTA (artigo 66º) prevê a aplicação desta figura em duas situações: primeiro, quando esteja em causa a necessidade de obter a prática de um ato administrativo ilegalmente omitido e, segundo, quando o ato administrativo tiver sido recusado.

Assim, podem estas situações configurar pedidos diferentes consoante o que esteja em causa: ou o pedido de condenação à emissão de ato administrativo omitido ou a condenação à produção de ato administrativo de conteúdo favorável ao particular, em substituição do ato desfavorável anteriormente praticado.

O objeto do processo

O artigo 66º nº2 CPTA estabelece que o objeto do processo corresponde “à pretensão do interessado e não ao ato de diferimento”. Assim, o objeto do processo nunca será o ato administrativo, mas antes o direito do particular a uma determinada conduta da Administração.

Existe uma fronteira vincada entre a ação de condenação do ato e a ação de impugnação, que tem como objeto a anulação ou declaração de ilegalidade do ato (art. 50º nº1 CPTA). O artigo 71º CPTA, no âmbito dos poderes de pronuncia do juiz, vem sublinhar que o tribunal não se limita a devolver ao órgão administrativo competente, tendo que tomar posição sobre a pretensão material do interessado. O tribunal aprecia a concreta relação administrativa existente entre o particular e a Administração, de modo a apurar qual o direito do primeiro e o dever da segunda, determinando, por essa via, o conteúdo do ato devido.

Pressupostos de aplicação da ação de condenação

Para que o processo possa ser utilizado, o CPTA exige um procedimento prévio, no qual o particular dirige um requerimento ao órgão competente, com a pretensão de obtenção do ato administrativo, seguido de uma de três hipóteses: pura inércia ou omissão da Administração, desde que a lei não associe a essa omissão relevância jurídica (art. 67º nº1 a)); recusa do mérito da pretensão, isto é, indeferimento expresso ou, por outro lado, tenha ocorrido a recusa da apreciação do próprio requerimento (al. B)); e, tenha sido praticado ato administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado (al. C)).

Nos casos em que a lei atribui valor jurídico à omissão da Administração, não haverá lugar à ação de condenação à prática de ato: este não será devido. Estamos perante as situações do chamado diferimento tácito. O silencio da Administração, quando convocada a decidir e extinto o prazo de decisão legalmente previsto, é valorado pela lei administrativa como recusa da pretensão do particular.

Em consequência, considera-se que a figura do indeferimento tácito se torna desnecessária na medida em que o particular consegue tutelar o seu direito sem recorrer a uma figura ficionada por lei, mas tendo por base a omissão pura e simples da Administração.

Por outro lado, é importante mencionar que a Reforma de 2015 acrescentou outras situações, em que é possível a condenação da Administração à prática de um ato devido, no atual nº4 do preceito. Assim, poderá haver lugar a ação de condenação da Administração à prática de ato, sem exigência da apresentação prévia do requerimento, quando não tenha sido cumprido o dever de emitir um ato administrativo que resultava da lei ou não situação de se pretender obter a substituição de um ato administrativo de conteúdo positivo.

Legitimidade ativa e passiva

Tem legitimidade para intentar a ação quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse ato, tal como resulta do disposto na al. A) do nº1 do 68º CPTA. Tem legitimidade ativa também o Ministério Público, enquanto titular da ação pública ou no contexto de ação popular (al. B) do mesmo preceito). Ainda, têm legitimidade as pessoas coletivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (al. C)), os órgãos administrativos relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública, como disposto na al. D), assim como as pessoas e entidades mencionados no nº2 do art. 9º, autores populares, em defesa de interesses difusos (al. F)). Por fim, têm legitimidade ativa os presidentes de órgãos colegiais, relativamente à conduta do respetivo órgão (al. E)).

Quanto à legitimidade passiva, diz-nos o artigo 68º nº2 que além da entidade responsável pela situação de ilegalidade, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados, em litisconsórcio necessário passivo.

Prazo de propositura da ação

Este prazo vai depender de ter havido inércia ou indeferimento por parte do órgão competente (art. 69º do CPTA). Em caso de omissão, o prazo será de um ano, desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido (nº1). Nos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo será de três meses (remissão direta do nº2 do art. 69º para o nº3 do art. 58º CPTA).

Notas bibliográficas

ALMEIDA, Mário Aroso de, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2008