MODIFICAÇÃO OBJETIVA DA INSTÂNCIA: AS “NOVAS” PRETENSÕES DO ART.63º/1 DO CPTA

 O artigo 63º do CPTA ocupa-se da ampliação da instância no âmbito dos processos de impugnação de atos administrativos, que é, aliás, uma decorrência do princípio da flexibilidade ou não rigidez do objeto em contencioso administrativo, também traduzido nos arts.45º e 45º-A em sede de disposições gerais. Este vetor estruturante tem em vista a concretização do art.2º do CPTA quanto ao direito dos particulares a uma tutela jurisdicional efetiva e explica-se atendendo ao paradigma em que se insere o contencioso administrativo – um quadro de relações administrativas, no âmbito das quais podem ir sendo praticados atos administrativos que interessam ao processo, entre os quais estará o ato que se impugna, sendo toda essa complexidade que justifica a preocupação com a flexibilidade do objeto e esta permissão da sua ampliação.

Além deste princípio, o artigo em questão faz, no seu nº3, referência ao dever de cooperação e boa-fé processual da Administração, por sua vez previsto no art.8º/3, e do qual depende a oportunidade de ampliação da instância pelo autor. Através do cumprimento deste dever o autor toma conhecimento de atos com relevo para os autos e o processo torna-se mais ágil e eficiente.

No fundo, temos uma possibilidade de cumulação superveniente de pedidos, tanto que o próprio artigo 63º/1, parte final, remete para o art.4º e as regras de conexão de pedidos que possibilitam a cumulação. Será, portanto, neste quadro que surge, mais especificamente o nº1 do artigo 63º, em que se lê “até ao encerramento da discussão em primeira instância, o objeto do processo pode ser ampliado à impugnação de atos que venham a surgir no âmbito ou na sequência do procedimento em que o ato impugnado se insere, assim como à formulação de novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas.”. A partir daqui formula-se a questão: qual o âmbito das “novas pretensões” que refere o artigo? Repare-se que reveste a maior relevância prática, já que a ampliação da instância a pretensões provenientes/decorrentes de factos supervenientes ou de conhecimento superveniente, limita a margem de conformação da instância pelo autor, ao passo que se admitirmos que as pretensões que se venham cumular não tenham que respeitar esse requisito, então o mesmo poder dispositivo do autor ver-se-á aumentado.

Uma perspetiva, defendida, nomeadamente, por Mário Aroso de Almeida e seguida pela jurisprudência, consiste em fazer corresponder a referência a “novas pretensões” com a “ocorrência de factos supervenientes, como a realização, durante a pendência do processo impugnatório, de operações materiais em execução do ato impugnado, que legitimem o demandante a ampliar o pedido, cumulando (…) pretensões de outro tipo, como a condenação da Administração ao pagamento de indemnizações, à abstenção de comportamentos ou à adoção das medidas necessárias à reconstituição da situação atual hipotética” (M. Aroso de Almeida). De acordo com este entendimento, “novas” deve ser concretizado no sentido de pretensões que decorram de factos supervenientes e que não podiam ter sido deduzidas ab initio. Em favor desta leitura surge o próprio artigo. Ora, se atentarmos na parte que refere a ampliação do objeto “à impugnação de atos que venham a surgir no âmbito ou na sequência do procedimento (…)”, torna-se clara a intenção de apenas abranger, nessa hipótese, atos supervenientes e, assim, não aqueles que o autor, por esquecimento ou opção, deixou de impugnar em momento oportuno, já o podendo fazer – sentido esse que se deve estender, por coerência, ao resto do artigo. Como se lê no Ac. do TAF do Porto, de 25/01/2019: “a ampliação do objeto da impugnação (…) apenas pode ter por fundamento a superveniência (ou o conhecimento superveniente) de atos e de factos (inseridos na mesma relação jurídica processual)” e isto “sob pena de violação do princípio da preclusão processual consagrado, entre outros, no artigo 78º, n.º2, alíneas f) e g) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, onde se consagra o ónus processual de invocar logo na petição inicial os factos que fundamentam o pedido de impugnação e deduzir o pedido”. No mesmo sentido, Sofia David refere-se brevemente à questão, escrevendo que no art.63º “permite-se a ampliação da instância adequando-a às superveniências factuais”. Daqui retira-se que a justificação para a possibilidade de uma ampliação do objeto até ao encerramento da discussão é precisamente a ocorrência de factos que interessam à causa após o momento oportuno para apresentação do articulado em que são deduzidos os pedidos, conformando uma situação excecional: caso contrário, o autor tem um dever de respeitar os prazos para a prática de atos procedimentais e os trâmites do processo, cumulando, tempestivamente, as pretensões que desejar (e puder). As regras procedimentais têm em vista a estabilidade do processo a partir da apresentação dos articulados pelas partes: só assim podem as partes beneficiar da segurança jurídica decorrente da previsibilidade da marcha do processo. Em casos excecionais, como os de factos supervenientes, esses princípios cedem em prol da flexibilidade do objeto do processo, mas por regra devem ser respeitados.

Por outro lado, será possível defender-se ainda que a referência a “novas” quererá abranger não só estas situações de superveniência, mas pura e simplesmente qualquer pedido que o autor possa cumular ao pedido inicial, vistas as regras do art.4º, ainda que já pudesse ter procedido a essa cumulação em momento prévio. Como fundamento deste entendimento pode ser apontado o quadro de princípios enunciado nos primeiros parágrafos desta reflexão, que aponta claramente no sentido de uma maior flexibilização  do processo no contencioso administrativo em comparação com o processo civil e uma maior preocupação em assegurar o direito dos particulares ao acesso à justiça, bem como um maior aproveitamento dos meios de tutela jurisdicional, como de resto é visível na solução prevista no nº6 do art.4º do CPTA. Ainda mais – precisamente numa lógica de aproveitamento dos meios jurisdicionais e de economia processual, num contexto de tribunais administrativos congestionados com um elevado número de processos, o facto de se negar ao autor a possibilidade de cumular uma pretensão, por exemplo, indemnizatória, contra a Administração, apenas resultaria na proposição de uma nova ação com vista à apreciação do mérito de uma questão que, na verdade, está conexa com a ação já proposta (de impugnação de ato administrativo) e que, à luz do art.4º/2, a) ou f), admitiria, do ponto de vista abstrato, ser cumulada com estoutra. Como escreve Ana Celeste Carvalho “pretende-se evitar a dispersão de processos sobre a mesma matéria e, com isso, potenciar mecanismo de gestão processual e obstar à existência de diversas pronúncias, impedindo eventuais decisões judiciais contraditórias” (apesar de a autora não concluir no sentido da preferência por esta posição na leitura do art.63º - aliás, neste artigo a autora não toma posição), o que seria o principal incentivo à adoção desta posição que dá primazia do princípio da flexibilização do objeto do processo.

Apesar dos argumentos válidos que podem ser deduzidos para sustentar ambas as posições, dou preferência ao entendimento que vê no artigo 63º/1, parte final, uma possibilidade de cumulação de pedidos limitada pelo motivo da superveniência do pedido (entenda-se: do facto que permite a dedução do pedido) que se pretenda cumular. Realmente temos, no âmbito do contencioso administrativo, uma tendência para a consagração de soluções que contrariam a ideia de rigidez do objeto do processo a partir da sua fixação, como já tive oportunidade de referir. Contudo, não se deve elevar o princípio da flexibilização do objeto ao ponto de ultrapassar o princípio da estabilidade da instância – isto porque tal equivaleria a permitir às partes dispor da instância até um momento muito tardio, afetando a estratégia da contraparte, expectativas jurídicas e até o progresso e organização do processo, que são aspetos cruciais da tutela jurisdicional e que permitem a boa concretização da justiça. Mais: da mesma forma que se pode argumentar com a economia processual para defender a posição oposta, poder-se-á associar o princípio da estabilidade da instância à defesa da eficiência e celeridade processuais, que certamente serão afetadas caso o autor cumule um pedido, justamente antes do encerramento da discussão, que podia ter juntado ao processo desde o início e que resultará numa demora com motivo puramente arbitrário.

Deste modo, não se deverá admitir que o autor disponha arbitrariamente dos prazos processuais e momentos para a prática de certos atos, a não ser que a isso presidam razões excecionais, como a superveniência de algum ato ou facto e, portanto, impossibilidade manifesta a que o autor tivesse agido no momento oportuno.

- Sofia Reis, Aluna nº61102

BIBLIOGRAFIA

Mário Aroso de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª ed., 2018.

Sofia David, “As modificações da instância e a convolação processual no código de processo nos tribunais administrativos revisto: algumas notas”, in Revista do CEJ n.º 2 de 2015, p.20.

Ana Celeste Carvalho, “Regimes particulares da modificação do objecto do processo: as vicissitudes da instância”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº116, março/abril de 2016, Centro de Estudos Jurídicos do Minho, p.24.

Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Processo nº00490/14.4BEPRT de 25-01-2019. Acessível em: www.dgsi.pt.