O exercício do direito de ação no âmbito do contencioso dos procedimentos de massa: reflexões sobre a inconstitucionalidade do prazo previsto na 1ª parte do n.º2 do artigo 99.º do CPTA - Diogo Saúde Guerreiro

No âmbito da chamada ação administrativa urgente, surge na reforma do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, doravante CPTA, de 2015, uma nova modalidade de processos administrativos urgentes – o contencioso dos procedimentos de massa – nos termos da alínea b) do n.º1 do artigo 36.º e do artigo 99.º do CPTA.

De acordo com o Decreto-Lei n.º 214.º-G/2015, que procedeu à revisão (entre outros diplomas legais) do CPTA, a introdução desta nova forma de processo urgente procura dar uma resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, assegurando a concentração, num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo.

Sucede que, ao introduzir este novo processo, o legislador português, com uma solução inovadora ao nível do direito comparado, optou por restringir o prazo legal, (tal como já acontecia no âmbito do contencioso pré-contratual, nos termos do artigo 101.º do CPTA) para o exercício do direito de ação dos interessados no âmbito do contencioso de procedimentos de massa a apenas 1 mês. Tal como salientam Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, este prazo é único, não distinguindo o legislador entre a impugnação de atos nulos e anuláveis, nem tão pouco a impugnação promovida pelo Ministério Público ou outros interessados, sendo tal distinção relevante no regime geral do atual CPTA.

O legislador processual administrativo vem assim afastar a aplicabilidade dos prazos gerais de impugnação que constam do artigo 58.º do CPTA, bastante mais amplos. Ora, o artigo 20.º da nossa Lei Fundamental consagra o princípio da tutela jurisdicional efetiva, que o legislador veio concretizar no artigo 2.º do CPTA. A pergunta que nos colocamos agora é a seguinte: como é que podemos justificar, à luz do ordenamento jurídico português, um prazo mais curto para o exercício do direito de ação no âmbito do contencioso dos procedimentos de massa?

Se nós olharmos para a 1ª parte do n.º2 do artigo 99.º do CPTA, poderíamos pensar que esta compressão do prazo procura efetivar a celeridade do contencioso administrativo. Contudo, no momento em que o direito potestativo, i.e. o direito de ação, é exercido, pelo particular ou entidade com legitimidade processual ativa para o efeito, o processo ainda não se iniciou, pelo que nem sequer se coloca a questão da celeridade ou da morosidade da justiça administrativa. Como denota Hong Cheng Leong, este artigo não garante a celeridade da marcha do processo instaurado para resolver judicialmente os litígios emergentes dos procedimentos de massa. A redução do prazo contribui antes para a aceleração do tempo de formação do “caso decidido”. Neste sentido, não existindo razões processuais que justifiquem esta restrição, o autor, à luz do princípio da legalidade administrativa e tendo em conta a tutela dos direitos fundamentais, com auxílio da doutrina e jurisprudência desenvolvida nesta matéria, entende que a justificação para a 1ª parte do n.º2 do artigo 99.º do CPTA está precisamente no instituto do “estado de necessidade” e na garantia constitucional de “funcionamento normal do Estado” – a redução do prazo de propositura de ação só será justificável nos casos em que existe uma situação de urgência imperiosa na prossecução de um interesse público. Parece-nos esta ser a posição mais acertada: efetivamente, não encontramos razões de índole processual para a restrição deste prazo. Aliás, em certos casos, como denota Elizabeth Fernández, a redução do prazo para o exercício do direito de ação seria mesmo inconstitucional, por violar o princípio da tutela jurisdicional efetiva. Como tal, ele só será justificado em situações excecionais.

Tendo por base o exemplo trazido por Hong Cheng Leong, e adaptado por nós à atual crise pandémica em que vivemos, ao longo destes quase dois anos, foi necessário reforçar as equipas hospitalares, de forma a fazer face à crise pandémica. Entendemos assim que, de forma a preservar o direito fundamental de proteção da saúde – art 64.º da Constituição da República Portuguesa, doravante CRP – maxime o direito à vida – artigo 24.º da CRP – e o direito à integridade física – artigo 25.º da CRP – justifica-se, por exemplo, a redução do prazo para a propositura da ação contra a prática de atos administrativos no âmbito do concurso público de médicos, enfermeiros e técnicos de ação médica, de forma a garantir a estabilidade das equipas para fazer face à crise pandémica, protegendo os direitos fundamentais dos cidadãos.

Uma vez que a solução em apreço apresenta uma restrição aos princípios fundamentais supra citados, o autor entende, à luz do princípio da proporcionalidade, que o prazo do n.º2 do artigo 99.º do CPTA não deverá ser aplicável à impugnação de atos normativos nulos, dado a sua consequência na ordem jurídica, devendo ser restringida aos casos de anulabilidade. Quando não se verifique que esteja em causa um ato nulo ou a referida urgência imperiosa, a norma em causa deverá ser desaplicada, por força da sua inconstitucionalidade material.

Não obstante as reflexões trazidas a nós por Hong Cheng Leong, a verdade é que o n.º2 do artigo 99.º é perentório, no sentido em que não distingue os atos de impugnação de atos nulos e de atos anuláveis, nem tão pouco a legislação administrativa faz referência, em momento algum, ao “estado de necessidade” para o exercício do prazo curto da 1ª parte do n.º2 do artigo 99.º.

Como tal, como refere Carla Amado Gomes, em nome do princípio da segurança jurídica, o prazo de 1 mês deverá ser aplicável a qualquer procedimento de massa. Apesar de esta ser a solução mais adequada no atual CPTA, a verdade é que não podemos ignorar que o sistema de fiscalização da constitucionalidade em vigor na ordem jurídica portuguesa – artigos 277.º e ss. da CRP – atribui ao Tribunal Constitucional a devida competência para apreciar a (in)constitucionalidade de normas. Como tal, cabe à doutrina e, sobretudo à jurisprudência, sensibilizar o Tribunal Constitucional para esta matéria e pugnar por uma reforma do artigo 99.º do CPTA, de forma a salvaguardar o princípio da legalidade administrativa e da tutela jurisdicional efetiva. Em nome do instituto de “estado de necessidade” e da garantia constitucional de “funcionamento normal do Estado”, entendemos que o prazo curto do artigo 99.º deveria ser reduzido aos procedimentos de massa de urgência imperiosa.

Bibliografia:

Carla Amado Gomes, “O processo urgente do contencioso de massas”, in Comentário à legislação processual administrativa, II Volume, Coor. Carla Amado Gomes, Ana F. Neves e Tiago Serrão, 5ª Edição, AAFDL EDITORA, Lisboa, 2020.

Elizabeth Fernández, “O processo e os fenómenos de massificação: desafios e dilemas”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 130, CEJUR,  julho/ agosto de 2018.

Mário Aroso de Almeida, Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª edição, Reimpressão, Almedina, Coimbra, 2018.

Hong Cheng Leong, “Os processos de contencioso dos procedimentos de massa” in Processo Administrativo, 1ª Edição, Centro de Estudos Judiciários, Lisboa, 2020.

Diogo Saúde Guerreiro

N.º 61081

Subturma 3