Qual o alcance das vinculações a observar pela Administração, emitidas pelo Tribunal ao abrigo do artigo 71.º, n.º 2 CPTA? - Sara Gonçalves, n.º 60838

Nas últimas duas décadas, com a entrada em vigor do CPTA, temos observado um reforço da efetividade da jurisdição, onde o juiz tem amplitude de poderes tal como os juízes de outras jurisdições. Neste seguimento, a jurisprudência vê-se obrigada a dar seguimento aos pedidos de condenação à prática de atos legalmente devidos, isto é, aqueles que a Administração se encontra obrigada a praticar.

No que respeita à admissibilidade destes pedidos, cujo objeto é a pretensão do interessado, verificamos nos artigos 66.º a 71.º CPTA a existência de tutela jurisdicional por esta via, concretizando o imperativo constitucional do artigo 268.º, n.º 4 da Constituição.

Com efeito, constituindo a finalidade da ação de condenação à prática do ato devido a tutela dos interesses e direitos legalmente protegidos do cidadão, na eventualidade de este se deparar com situações em que tenha ocorrido uma omissão, indeferimento ou recusa da apreciação do requerimento que solicitou junto da Administração, é evidente a necessidade da sujeição do Tribunal a limites aos seus poderes de pronúncia, previstos no artigo 71.º CPTA, aquando da sua aferição acerca da pretensão material do interessado nestas ações de condenação à prática do ato devido. Este artigo determina que ao juiz são reconhecidos poderes de pronúncia de amplitude diversa, consoante o ato sindicado tenha sido emitido ao abrigo de uma competência vinculada ou discricionária. Sendo imperativo que este não pode, ao decidir, invadir o espaço próprio da discricionariedade administrativa.

Mais concretamente, o Tribunal não só tem de impor a prática do ato administrativo, como também tem de determinar o seu conteúdo e, caso não o possa fazer devido à emissão do ato pretendido envolver a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apresentação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o Tribunal deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido, conforme resulta do artigo 71.º, n.º 2 do CPTA.

Relativamente ao n.º 2 do artigo 71.º CPTA, que prevê casos de atos que envolvam poder discricionário, no Projeto do CPTA afirmava-se, ao invés do dever do juiz na sentença explicitar as “vinculações a observar pela Administração”, que este tinha o dever de explicitar “as diretivas de juridicidade do iter valorativo e cognoscitivo que conduz à decisão administrativa”. Porém, em qualquer caso, sem estabelecer qual deva ser o conteúdo concreto do ato. Ora, a pergunta que fazemos e sobre a qual iremos refletir é de como é que isto se afigura possível, sem radicar numa impossibilidade jurídica, se pretender ter algum sentido útil. Ou seja, se, em certas situações, o ato, teoricamente discricionário, não se tornará quase vinculado, por determinação do juiz, tornando-se inútil a “margem de liberdade e apreciação” que a formulação do artigo inicial correspondente no Projeto do CPTA e a “formulação de valorações próprias” do n.º 2 do artigo 71.º afirmam que a Administração aí teria?

De facto, o juiz é um intérprete privilegiado do que seja a juridicidade, em cada caso de exercício do poder discricionário por parte da Administração e, deve ele, nesta ação para a determinação da prática do ato devido, dar, sobre ela, diretivas à autoridade administrativa, enunciando as vinculações a observar pela Administração, na emanação do ato discricionário. Ainda que estas diretivas de juridicidade ou vinculações a observar devam ser genéricas, sem determinação do conteúdo concreto do ato administrativo, é de refletir, dada a generalidade dos parâmetros a utilizar, como, por exemplo, a aplicação dos princípios gerais da atividade administrativa, quais a proporcionalidade ou a prossecução do interesse público no respeito pelos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos. Em casos destes, o n.º 2 do artigo 71.º, dispõe que o juiz, não determinando o conteúdo do ato, deverá, todavia, explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido. Porém, a questão que se coloca é: apesar do seu caráter geral, qual é o alcance destas vinculações?

Ora, na resposta a estas perguntas temos de atender ao princípio da separação e interdependência dos poderes, subjacente ao artigo 71.º CPTA, que tem como corolário a exigência da existência de órgãos administrativos dedicados ao exercício da função administrativa, e órgãos judiciais dedicados ao exercício da função jurisdicional. Neste âmbito, mostra-se imperativo fazer referência ao artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, do qual resulta que, “no respeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação”.  Efetivamente, é dentro da área de reserva administrativa que encontramos o núcleo essencial da discricionariedade administrativa. Sendo nesta medida que verificamos o cumprimento do imperativo de independência recíproca entre a Administração e os Tribunais, para que a autoridade administrativa seja independente da autoridade jurisdicional.

Assim, cabe aos tribunais julgar o cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam, não podendo estes proceder a um julgamento de mérito da atuação administrativa quando a lei confira à Administração poderes próprios de apreciação ou decisão, devendo limitar-se a uma aferição que seja da legalidade das decisões administrativas, ou seja, numa perspetiva de princípio da legalidade – existe uma vinculação à juridicidade da atuação administrativa.

Neste seguimento, é de colocar em questão a possibilidade do n.º 2 do artigo 71.º vir a violar este princípio da separação de poderes, não só se considerar-mos que compromete relevantemente a autonomia da função administrativa e a sua responsabilidade própria, justamente no domínio em que o tribunal não pode assumir, ele mesmo, a responsabilidade pelas decisões ou pelos seus resultados, nem em termos políticos, nem em termos da oportunidade ou da competência técnica, que são imprescindíveis para as decisões discricionárias.

Melhor dizendo, os tribunais não têm, nem podem ter, a competência técnica necessária e a experiência desejável para lidar com aquelas situações de interesse público concreto para as quais o legislador previu uma decisão administrativa discricionária. A Administração é considerada a função estadual que dispões das melhores condições de organização, de função e de atuação legitimadoras para decidir nesses casos e fazê-lo com responsabilidade. Inclusive, esta responsabilidade é lhe exigida, na medida em que, nem os tribunais podem assumir essa responsabilidade pelas decisões administrativas discricionárias, em matéria administrativa, a qual será pedida apenas à autoridade administrativa – porque, como já mencionado, eles não são passíveis dessa responsabilização política que pode ser exigida à Administração.

Nesta medida, se considerarmos que a formulação do artigo 71.º, n.º 2 do CPTA contém uma prenuncia jurisdicional que vai, no fundo, acabar por determinar o conteúdo do ato, ainda que invoque o contrário, isto iria significar uma disfunção no sistema de repartição de competências pretendido pela lei, desde logo em termos do controlo que se deve poder exercer sobre as decisões estaduais. Isto é de criticar, uma vez que, se iria decidir numa sede – Tribunal - e seria responsável pela decisão noutra sede - a autoridade administrativa – que, na verdade, apenas terá dado cumprimento as diretivas de juridicidade ou vinculações fixadas pelo juiz.

Concluindo, não restam dúvidas de que os amplos poderes de pronúncia do tribunal, apresentam uma vasta possibilidade para se garantir os direitos dos particulares, integrando um caminho fundamental para a tutela jurisdicional efetiva, uma vez que uma verdadeira tutela efetiva só se pode vingar se à jurisdição forem atribuídos amplos poderes de condenação sempre que essa for a pretensão do particular. Neste sentido, o controle jurisdicional efetuado pelos Tribunais Administrativos mostra-se fundamental, uma vez que é necessário dispormos de formas de garantia de que a Administração irá atuar de forma correta para com os particulares e que os interesses da coletividade serão respeitados através da margem da livre decisão da Administração. Na verdade, a possibilidade de o particular apresentar pedido ao Tribunal para que este condene a Administração à prática de um ato legalmente devido, mas que esta omitiu ou recusou, identifica-se, a nosso ver, como uma das maiores conquistas para a Justiça Administrativa portuguesa na atualidade.

Por fim, em concreto, relativamente à pergunta por nós realizada, temos que, apesar da verificação de amplos poderes de pronúncia ter como consequência a possibilidade de existência de intromissão por parte do juiz em áreas de competência próprias da Administração de uma forma mais facilitada, ficou também patenteado no artigo 71.º que o legislador pretendeu fazer face a este mesmo risco, limitando-se no seu n.º2 o alcance da pronúncia condenatória em casos de atos de conteúdo discricionário, relativamente a atos cujo conteúdo seja totalmente vinculado. Todavia, as “indicações” neste artigo mencionadas quanto ao modo correto do exercício do poder discricionário não devem significar que o Tribunal se substitua à Administração, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, porém, sabemos que o Tribunal não se pode limitar a enumerar o que se encontra previsto na lei, sob pena de o processo se revelar inútil para o particular e de, consequentemente, existir uma violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva. Neste sentido, não nos parece possível defender algo que não seja o chamado “meio-termo”, ou seja, o Tribunal, nos casos do artigo 71.º, n.º 2 CPTA, tem de analisar as vinculações legais existentes para a situação concreta em apreço, explicitando os seus limites, indicando aquilo que considera ser uma decisão respeitadora destas vinculações, sendo, todavia, necessário que o faça com cautela, de forma a não balizar de tal forma a atuação administrativa que acaba por determinar o conteúdo concreto da decisão, colocando em causa a margem de liberdade e apreciação da Administração, não acarretando a responsabilidade subjacente a esta mesma decisão.

Sara Gonçalves,

n.º 60838, Subturma 3

 

Bibliografia:

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