Será possível assegurar a tutela jurisdicional dos particulares aquando da existência de uma causa legítima de inexecução da sentença? - Daniela Silva

 

    Um dos mais importantes princípios do contencioso administrativo é o princípio da tutela jurisdicional efetiva. Tal princípio encontra-se regulado no artigo 2.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, “CPTA”) mas já resultaria dos artigos 20.º e 268.º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa.

    Este princípio apresenta vários corolários, sendo de destacar a obrigatoriedade de execução das sentenças proferidas pelos tribunais administrativos para todas as entidades públicas e privadas, nos termos do artigo 158.º, n.º 1 do CPTA. Contudo, como é comum acontecer, face a esta regra existem exceções, na medida em que podem surgir causas legítimas de inexecução das sentenças. E a pergunta a que se pretende responder no presento texto é se, ainda assim, mesmo quando uma sentença não será executada, se consegue assegurar a tutela jurisdicional efetiva, prevista constitucionalmente, daquele particular que submeteu ao tribunal administrativo a apreciação de um litígio que pretendia ver resolvido.

    Antes de mais, as hipóteses que consubstanciam causas legítimas de inexecução das sentenças, são, a saber, (i) a existência de uma situação de impossibilidade absoluta que obsta, no todo ou em parte, à satisfação dos interesses, ou, (ii) a existência de um excecional prejuízo para o interesse público caso a entidade demandada cumprisse os deveres a que seria condenada (cf. artigo 45.º, n.º 1 do CPTA).

    Ainda que o presente texto não se destine à apreciação de tais causas, deixamos a nota de que consideramos que assuntos que podem colocar em causa a execução de uma sentença, que é o principal objetivo do autor que propõe uma ação, não deveriam ser regulados em termos tão amplos. O que pode ser entendido por “excecional prejuízo para o interesse público” há de ser apreciado de forma tão variável que pode colocar em causa a própria segurança jurídica.

    Para acautelar ao máximo os interesses do autor da ação, com base no princípio da economia processual, o CPTA prevê a possibilidade de tais causas serem apuradas no âmbito do processo declarativo, e não apenas no processo de execução (cf. artigos 163.º e 166.º do CPTA). Dito isso, o demandado terá o ónus, seguindo o entendimento de Mário Aroso Almeida, de invocar uma dessas situações em momento do processo declarativo.

       Todavia, e focando-nos na pergunta a que pretendemos responder no presente texto, a verificação da existência de causas legítimas de inexecução de uma sentença não obstará a que seja assegurada uma tutela jurisdicional ao interessado, o que se conseguirá através da consagração de um mecanismo de modificação objetiva do processo, consagrado, em termos genéricos nos artigos 45.º e 45.º-A do CPTA, e aplicável, por remissão do artigo 102.º, n.º 8 do CPTA, no âmbito do contencioso pré-contratual.

     Verificadas, em abstrato, causas legítimas de inexecução da sentença, o tribunal profere uma decisão, na qual reconhece o preenchimento das condições previstas nas alíneas do artigo 45.º, n.º 1 do CPTA. Passemos a análise de tais condições: (a) primeiramente, o tribunal tem de reconhecer o bem fundado da pretensão do autor, isto é, o tribunal tem de concluir pela validade dos fundamentos da ação. Esta primeira condição é, no nosso entendimento, facilmente justificável pela necessária utilidade que tem de apresentar a sentença relativa a um processo para aquele que o intenta (reconhecendo o interesse processual como um pressuposto processual), de forma a que a inexecução de tal sentença, a priori, acarrete um prejuízo para o particular; (b) tem de reconhecer a existência, em concreto, de uma causa legítima de inexecução da sentença; (c) tem de reconhecer o direito do autor a ser indemnizado por esse facto. É neste momento que nos cabe referir que, aquando da existência de uma causa legítima de inexecução da sentença, por força do acionamento do mecanismo da modificação do objeto do processo, aqui em análise, consagra-se na esfera jurídica do particular que intentou a ação um direito a uma indemnização que é devida pela entidade demandada, tendo em conta que não é possível executar-se a sentença (a entidade demandada suporta esse risco). Por último, (d) o tribunal convida as partes a acordarem o montante da indemnização devida.

    Não entendemos, de certo modo, que essa indemnização consagre uma tutela jurisdicional efetiva e adequada aos interesses do particular, que teria como principal objetivo a execução da sentença, funcionando, antes, como uma espécie de compensação por esse ver o interesse público sobreposto aos seus interesses privados. No entanto, salienta-se o facto de o legislador ter tido a preocupação em garantir algum tipo de tutela do autor da ação nos casos em análise. Segundo Vera Eiró, o mecanismo da modificação do objeto do processo assegura uma tutela jurisdicional que está “entre” a tutela primária e a tutela secundária, sendo que a primária não se concretiza com a operação da modificação do objeto do processo em análise porque essa “é a via que simultaneamente assegura a tutela dos autores e a prossecução do interesse público”, e como temos visto, isso não acontece no âmbito do tema em questão.

      Importante para tutelar a posição do autor da ação é, ainda, a temática do montante da indemnização devida, fixada nos termos do artigo 45.º, n.º 1, alínea d), n.º 2 ou n.º 3 do CPTA. A generalidade da doutrina entende, e bem, que para a constituição na esfera jurídica da entidade demandada da obrigação de indemnização prevista no artigo 45.º, n.º 1, alínea c) do CPTA não têm de estar preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil (que haveriam de ser os requisitos da responsabilidade extraobrigacional do Estado e demais entidades públicas) exatamente porque aquela se fundamenta “(...) no princípio da tutela jurisdicional efetiva e num instituto próximo da expropriação” (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 27/11/2020, Proc. n.º 01399/07.3BEBRG-A).

    Não se aplicando tais requisitos e não havendo regulação normativa neste aspeto, torna-se difícil determinar o montante da indemnização devida, deixando-se ao critério dos tribunais, o que, mais uma vez, nos leva a salientar um problema de insegurança jurídica. 

    Seguimos, neste âmbito, o entendimento de Vera Eiró, no sentido de que existem determinadas despesas que têm de ser sempre atendidas no cômputo desta indemnização, nomeadamente as despesas a que o autor da ação incorreu na instauração do processo, se tivermos, aliás, em conta o facto de que é totalmente alheia a esse autor a existência de causas que impeçam a satisfação do seu objetivo, que seria a utilidade da sentença. Além disso, o montante de indemnização, ainda na lógica de utilidade que o autor retiraria da sentença, deve ser maior quando as chances de ocorrência do resultado final sejam mais altas.

     Concluindo, notamos que é possível assegurar algum tipo de tutela do particular que intenta uma ação, e, que, logo no processo declarativo, se percebe que dessa ação o autor não vai retirar qualquer utilidade, ou seja, quando se reconhece, antecipadamente, a existência de causas legítimas de inexecução. Ainda assim, criticamos as opções legislativas de conceitos indeterminados numa temática tão sensível que coloca entraves a uma tutela jurisdicional primária e adequada aos interesses do particular.

Bibliografia:

·        Mário Aroso Almeida, “Impossibilidade de satisfazer a pretensão do autor e indemnização devida: aproximação ao tema”, in Cadernos de justiça administrativa, n.º 83, pp. 3-11;

·        Mário Aroso de Almeida, "Manual de Processo Administrativo", 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2020;

·        Vera Eiró, “O regime da antecipação da sentença por causa legítima de inexecução”, in Comentários à legislação processual administrativa, Volume I, 5ª Edição, AAFDL EDITORA, Lisboa, 2020, Coor. Carla Amado Gomes, Ana F. Neves e Tiago Serrão.

Daniela Silva, n.º 61158. Subturma 3